III RN 124/00

Wyrok z dnia 29 sierpnia 2001 r. III RN 124/00 Przepisy § 11 i § 13 zarządzenia Ministra Administracji i Spraw Wew- nętrznych z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przy- działu, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (M.P. Nr 76, poz. 707), ustanawiające tryb odmowy wyrażenia zgody na nabycie przez funkcjonariusza lub uprawnio- nych członków jego rodziny, wcześniej przydzielonego lokalu mieszkalnego na własność, nie mają mocy powszechnie obowiązującej i nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej. Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Katarzyna Gonera, Andrzej Kijowski (sprawozdawca). Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2001 r. sprawy ze skargi Ireny R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia 27 lutego 1998 r. [...] i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Rejonowego Policji w O. z dnia 2 lutego 1998 r. [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie lokalu mieszkalne- go, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 1999 r. [...] u c h y l i ł zaskarżony wyrok; stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia 27 lutego 1998 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowe- go Policji w O. z dnia 2 lutego 1998 r. U z a s a d n i e n i e Komendant Rejonowy Policji w O. decyzją z dnia 2 lutego 1998 r odmówił Ire- nie R. - wdowie po policjancie zmarłym w dniu 22 marca 1996 r., wyrażenia zgody na wykupienie lokalu mieszkalnego przydzielonego jej mężowi w 1960 r., a decyzję tę 2 Komendant Wojewódzki w O. w dniu 27 lutego 1998 r. utrzymał w mocy. Sprawę tę organy Policji w obu instancjach rozpoznały na podstawie przepisów § 11 i 13 zarzą- dzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (M.P. Nr 76, poz. 707), przy czym w motywach takiego rozstrzygnięcia twierdziły, że zrzecze- nie się prawa do dysponowania lokalem przeznaczonym na zaspokajanie mieszka- niowych potrzeb policjantów ma wyjątkowy charakter i może nastąpić jedynie w sytuacji niekolidowania z zasadami gospodarki mieszkaniowej prowadzonej przez dany organ policyjny. Takich szczególnych okoliczności nie dopatrzono się jednak w rozpoznawanej sprawie. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Irena R. powołała się na fakt otrzymania przez męża w 1990 r. zgody organów Policji na nabycie przy- dzielonego mu mieszkania. Ponadto podniosła, że innym policjantom często umożli- wia się wykupienie ich mieszkań. Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 grudnia 1999 r. [...] uchylił decyzje organów policyjnych obu instancji, gdyż uznał, że z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 KPA nie wyjaśniły okoliczności udzielenia w przeszłości mężowi skarżącej zgody na wykupienie przydzielonego lo- kalu mieszkalnego i nie wykazały dużej dotkliwości, jaką dla organu i dla policjantów miałaby spowodować utrata mieszkania, ograniczając się do ogólnikowego podnie- sienia tego argumentu w uzasadnieniu decyzji. Rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku wniósł Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając rażące naruszenie prawa przez oparcie roz- strzygnięcia sprawy na przepisach § 11 i 13 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrz- nych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. pomimo wydania tych przepisów z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Na tej podstawie wnoszą- cy rewizję nadzwyczajną domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA nieważności decyzji Komendanta Wojewódz- kiego Policji w O. z dnia 27 lutego 1998 r. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie analizował granic ustawowego upo- ważnienia do zamieszczenia w przedmiotowym akcie wykonawczym przepisów, które stały się podstawą wydania kwestionowanego orzeczenia. Trybunał Konstytu- 3 cyjny wielokrotnie bowiem podkreślał, że warunkiem legalności rozporządzenia ( zarządzenia) jest wydanie go przez uprawniony organ w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, z równoczesnym wskazaniem choćby najogól- niejszego kierunku regulacji, w celu wykonania ustawy i bez popadania w sprzeczno- ści z aktem ustawowym będącym źródłem upoważnienia. Przepis art. 97 ust. 1 ustawy o Policji upoważnił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określe- nia szczegółowych zasad przydziału i opróżniania oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy, a także szczegółowych zasad przy- działu i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. W zarzą- dzeniu z 30 września 1997 r. wspomniany Minister zamieścił też przepisy § 11, 12 i 13, ustanawiające decyzyjny tryb dla odmowy wyrażenia przez organ Policji zgody na sprzedaż lokalu mieszkalnego przydzielonego policjantowi. Przytoczone przepisy nie mieszczą się więc w przedmiotowym zakresie upoważnienia z art. 97 ust. 1 ustawy, która w ogóle nie zajmuje się sprawą sprzedaży mieszkań wymienionych w art. 90. Podobna transakcja ma cywilnoprawny charakter. Tylko zatem na podstawie przepisów prawa cywilnego może być oceniana skuteczność oświadczenia woli or- ganów policyjnych w sprawie udzielenia albo odmowy udzielenia zgody na nabycie mieszkania przydzielonego w związku ze służbą policyjną przez osobę uprawnioną do zajmowania danego lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien więc rozstrzygać na podstawie przepisów zawartych w aktach podustawowych, które wydano z przekroczeniem gra- nic ustawowego upoważnienia. Co prawda wadliwe decyzje zostały przez NSA uchylone, lecz wniesienie rewizji nadzwyczajnej z wnioskiem o stwierdzenie nieważ- ności przedmiotowych decyzji było konieczne. Zgodnie bowiem z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) organ administracji i Sąd byłyby w toku ponownego rozpoznawania sprawy związane oceną prawną wyrażoną w wyroku uprzednio wydanym w sprawie. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna zasługuje na uwzględnienie, gdyż usprawiedliwiona jest jej podstawa. Przepis art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) upoważnił Ministra Spraw Wewnętrznych i Admini- stracji do szczegółowego określenia zasad przydziału i opróżniania oraz norm zalud- 4 nienia lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 tej ustawy, a także szczegóło- wych zasad przydziału i opróżniania tymczasowych kwater. Powołana ustawa nie zawiera przy tym uregulowania, które ustalałoby w najogólniejszy choćby sposób zasady zbywania funkcjonariuszom lub uprawnionym członkom ich rodziny przy- dzielonych wcześniej mieszkań, więc tym samym nie mogła upoważnić Ministra do określenia szczegółowych zasad takiej sprzedaży. Tymczasem w wykonaniu tego upoważnienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał dniu 30 września 1997 r. zarządzenie w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater (M.P. Nr 76, poz. 707), w którym zamieścił między innymi przepis § 11 stanowiący, że policjant może do wła- ściwego organu złożyć wniosek o umożliwienie mu nabycia przydzielonego lokalu mieszkalnego, przy czym odmowa uwzględnienia wniosku następuje w drodze decy- zji administracyjnej, a także § 13 stanowiący, iż § 11 stosuje się odpowiednio również do lokali mieszkalnych zajmowanych przez osoby posiadające uprawnienia lokalowe wynikające z poprzednich przepisów. Przepis § 11 zarządzenia, podobnie jak przepis § 13 w części nakazującej również odpowiednie stosowanie § 11, zostały zatem wy- dane bez ustawowego upoważnienia, a więc nie mają powszechnie obowiązującej mocy i jako przepisy o instrukcyjnym charakterze nie mogą być podstawą wydania decyzji administracyjnej. Forma decyzji administracyjnej jest zresztą nieadekwatna do cywilnoprawnego charakteru stosunków, w jakich funkcjonariusz Policji, względnie uprawnieni członkowie jego rodziny, mogą czynić zabiegi o nabycie własności przy- dzielonego wcześniej lokalu mieszkalnego. Z powyższych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2 Konsty- tucji RP i art. 393 15 KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm. ) orzekł jak w sentencji. ========================================