III RN 121/00

Postanowienie z dnia 6 lipca 2001 r. III RN 121/00 Sąd administracyjny nie ma podstawy do stwierdzenia niedopuszczalno- ści wniesionej w terminie skargi, jeżeli postępowanie administracyjne w trybie nadzoru nie doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Kazimierz Jaśkowski, Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca). Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2001 r. sprawy ze skargi Bog- dana R. na decyzję Wojewody W. z dnia 6 grudnia 1994 r. [...] w przedmiocie odmo- wy zatwierdzenia planu realizacyjnego, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2000 r. [...] u c h y l i ł zaskarżone postanowienie. U z a s a d n i e n i e Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny od- rzucił skargę Bogdana R. na decyzję Wojewody W. z dnia 6 grudnia 1994 r. utrzy- mującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy W.-W. z dnia 23 września 1994 r., odma- wiającą zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania działek [...] przy ul. M. w W. oraz wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z pracownią pla- styczną na działce [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że skarga została wniesiona 16 stycznia 1995 r., ale jeszcze wcześniej (24 grudnia 1994 r.) skarżący wystąpił z wnioskiem do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa o stwierdzenie nie- ważności tej samej decyzji. Zdaniem NSA powyższa sytuacja spowodowała niedo- puszczalność skargi (art. 204 § 1 KPA w związku z art. 68 ustawy o Naczelnym Są- dzie Administracyjnym) ze względu na wynikający z art. 199 § 3 KPA (w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi) zakaz wniesienia skargi do sądu, jeżeli wszczęto postępowanie administracyjne w celu stwierdzenia nieważności decyzji. 2 Od postanowienia powyższego Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł rewizję nadzwyczajną zarzucając rażące naruszenie art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 199 § 3 KPA w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Powołując te podstawy RPO wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy NSA do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że zawarta w zaskarżo- nym postanowieniu interpretacja art. 199 § 3 KPA pozostaje w sprzeczności z uchwałą siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 października 1992 r., III AZP 18/92 (OSNCP 1993 z. 5, poz. 67), którą RPO podziela. Przy takim rozumieniu art. 199 § 3 KPA jaki prezentuje NSA organ administracji uzyskiwałby definitywne wyłą- czenie decyzji spod kontroli sądowej wszczynając jakiekolwiek postępowanie nadz- wyczajne, gdyż w tym czasie upływałby termin przewidziany do wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie postępowanie kontrolne w nadzwyczajnym trybie przed or- ganem administracji zostało wprawdzie wszczęte na żądanie strony, a nie z urzędu, ale wniesienie w ustawowym terminie również skargi do sądu administracyjnego wskazuje, że strona wyraziła chęć wszechstronnego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej. Tymczasem, z jednej strony postępowanie administracyjne w nad- zwyczajnym trybie zakończyło się decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności , a z drugiej strony pozbawienie skarżącego możliwości poddania sądowej kontroli de- cyzji administracyjnej w wyniku przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny inter- pretacji art. 199 § 3 KPA spowodowało zamknięcie drogi sądowej kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej w zakresie jej zgodności z prawem, zawężając tę kontrolę jedynie do przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 KPA). Kontrola w powyższym zakresie nie wyklucza natomiast uchylenia zaskarżo- nej decyzji z innych przyczyn, o czym świadczy choćby treść art. 207 § 2 i § 3 KPA przed jego uchyleniem, który ewentualnie miałby w sprawie zastosowanie. Sąd ad- ministracyjny naruszył w ten sposób art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konsty- tucji RP. W ocenie Rzecznika nie jest przy tym istotne, że w orzecznictwie i doktrynie prezentowane były dotychczas obydwa kierunki wykładni art. 199 § 3 KPA. Wykład- nia prowadząca do naruszenia podstawowych norm konstytucyjnych, takich jak prawo do sądu w przewidzianym przez ustawę zakresie ochrony praw i wolności obywatelskich, musi być uznana za rażąco naruszającą prawo i interes Rzeczypo- spolitej Polskiej, co jest podstawą rewizji nadzwyczajnej. Wniesienie rewizji nadzwy- 3 czajnej w tej sprawie jest uzasadnione tym bardziej, że brzmienie art. 35 ust. 2 obec- nej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zawiera podobną treść, co uchy- lony już art. 199 § 3 KPA i jego stosowanie może rodzić podobne wątpliwości. Sąd Najwyższy uznaje stanowisko rewizji nadzwyczajnej i przedstawioną w niej argumentację za zasadne, mając na uwadze co następuje. Wyrażona w zaskar- żonym postanowieniu interpretacja wydaje się odpowiadać logicznej i gramatycznej analizie tekstu art. 199 § 3 KPA (obecnie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym). Pomimo to jeszcze przed uchwaleniem Konstytucji RP Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 paź- dziernika 1992 r. – wówczas przede wszystkim w oparciu o argumenty z zakresu wy- kładni funkcjonalnej i systemowej – znalazł dostateczne podstawy do wydobycia z tekstu art. 199 § 3 KPA normy prawnej nie pozostającej w sprzeczności z zasadą pełnej – co do zgodności z prawem – zaskarżalności do sądu administracyjnego de- cyzji administracyjnej, co do której strona wyczerpała środki odwoławcze procedury administracyjnej. Mianowicie zwrócono uwagę na to, że określony w art. 199 § 3 KPA zakaz wniesienia skargi do sądu jest zrelatywizowany określonym stanem po- stępowania administracyjnego w jego tak zwanych nadzwyczajnych trybach. „Nie można wnieść skargi do Sądu, jeżeli toczy się postępowanie w celu zmiany i uchyle- nia lub stwierdzenia nieważności aktu albo innej czynności”. W tym zacytowanym wyżej tekście wyrażony został zakaz dwutorowego równoległego postępowania – administracyjnego i sądowego – skoro każde z nich ukierunkowane jest na ten sam cel. Jeżeli jednak postępowanie administracyjne w trybie nadzoru kończy się bez uwzględnienia celu zgodnego z interesem strony skarżącej, to powstaje sytuacja dezaktualizująca istotę przedmiotowego zakazu, a sąd administracyjny nie powinien uchylać się od kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego (por. art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym). Chodzi bowiem o sytuację, w której zaskarżonej decyzji nie uchylono w postępowaniu administracyjnym i w związku z tym odmowa kontroli sądowej pozostawałaby nieuchronnie w konflikcie z zasadą prawa do sądu. Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzie- lając powołaną uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 15 października 1992 r. stwierdził, że jej założenia powinny stanowić interpretacyjne tło oceny sprawy niniej- szej tym bardziej, że po pierwsze, w sprawie tej nastąpiło odrzucenie skargi do Sądu już po odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i po drugie, że takie 4 orzeczenie Sądu Administracyjnego zapadło już pod rządami konstytucyjnie określo- nego prawa do sądu (por. powołane w rewizji nadzwyczajnej - art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy uznając, że rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwioną podstawę orzekł stosownie do art. 39313 § 1 KPC zastosowanego odpowiednio w myśl art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postę- powania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.). ========================================