III RN 12/97

Wyrok z dnia 17 kwietnia 1997 r. III RN 12/97 Podmiot prawny dysponujący prawem do gruntu oraz ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu(art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm. oraz art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), który wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę, korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw, od chwili wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 38 ust. 1 prawa budowlanego), która stanowiła podstawę wydanego pozwolenia na bu- dowę, w dalszym toku tego postępowania nie wygasa w razie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Wzmocniona ochrona prawna uza- sadniona jest w takim wypadku nie tylko ze względu na ochronę własności, ale wynika także z potrzeby stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania obywateli do działań Państwa i administracji publicznej. Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski (sprawozdawca), Andrzej Wróbel. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 1997 r. sprawy ze skargi Hodowli Buraka Pastewnego w K. na decyzję Wojewody K. z dnia 7 kwietnia 1995 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę, na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 1996 r. [...] o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną. U z a s a d n i e n i e Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 23 lipca 1990 r. ustalił lokalizację inwestycji Spółdzielni Budowy Domów Jednorodzinnych ?W.@ w K. w odniesieniu do II etapu budowy osiedla domów jednorodzinnych w K.-W. wraz z oczyszczalnią ścieków w rejonie ulic: D., Z.W. i G., uznając że jest ona zgodna z obowiązującym w chwili podej- mowania decyzji miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa K., a następnie także wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjny-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie oddalona została skarga na tę decyzję złożona przez Hodowlę Buraka Pastewnego Skarbu Państwa w K. W nawiązaniu do powyższej decyzji lokalizacyjnej, w dniu 28 września 1994 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję, mocą której zatwierdził plan realizacyjny i udzielił pozwolenia na budowę osiedla domów jednorodzinnych w W. wraz z oczyszczalnią ścieków. Decyzja ta została jednak uchylona przez Wojewodę K. decyzją z dnia 25 listopada 1994 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia Prezyden- towi Miasta K. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta K. wydał decyzję z dnia 30 grudnia 1994 r., mocą której ponownie udzielił pozwolenia na reali- zację zamierzonej budowy. W dniu następnym po wydaniu przez Prezydenta Miasta K. wspomnianej decyzji, tzn. dnia 31 grudnia 1994 r., weszła w życie uchwała nr 58 Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994 r. (ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa K. Nr 24 z dnia 16 grudnia 1994 r., s.267) w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego za- gospodarowania przestrzennego. W wyniku tej zmiany teren przeznaczony na reali- zację inwestycji, której dotyczyło wspomniane pozwolenie wydane przez Prezydenta Miasta K., określony został w planie jako ?obszar rolny RP bez prawa zabudowy@. Po- wołując się na tę zmianę Hodowla Buraka Pastewnego Skarbu Państwa wniosła odwołanie od wymienionej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 grudnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę. W wyniku tego odwołania Wojewoda K. wydał decyzję z dnia 7 kwietnia 1995 r., którą utrzymał w mocy wspomnianą decyzję Prezydenta Miasta K., biorąc pod uwagę, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że inwestor jako wieczysty użytkownik miał uprawnienia do dysponowania terenem; podkreślając w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że skoro w dacie wydania przez organ pierwszej instancji pozwolenia na budowę była ona zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, to późniejsza zmiana tego planu nie ma znaczenia w sprawie. W dniu 4 maja 1995 r. Hodowla Buraka Pastewnego Skarbu Państwa, działając w imieniu i na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie skargę na wspomnianą decyzję Wojewody K., zarzucając w niej: naruszenie przepisów KPA oraz art. 61 i art. 62 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP (Dz. U. Nr 29, poz. 154), art. 19 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127), art. 5, art. 7 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 35 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415). Ponadto w skardze i w kolejnych pismach procesowych strona skarżąca zarzuciła także, że Gmina K. nie oddała skutecznie inwestorowi terenu objętego lokalizacją, a w związku z tym inwestor nie posiadał uprawnienia do dysponowania tym terenem w chwili ubiegania się o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę zarówno Wojewoda K. w piśmie z dnia 14 czerwca 1995 r., jak i występująca w charakterze uczestnika postępowania Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych ?W.@ (w piśmie złożonym w Sądzie w dniu 26 sierpnia 1996 r.) wnieśli o oddalenie skargi. Podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji spełnione były wymagane prawem, a w szczególności określone przepisami art. 20 oraz art. 28 i art. 31 prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 12, § 19 i § 21 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), warunki niezbędne do zatwierdzenie planu realizacyjnego oraz udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w szczególności, że w chwili udzielenia pozwolenia na budowę obowiązywała ostateczna i prawomocna zarazem decyzja o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji, która nie może być skutecznie kwestionowana, aż do chwili prawomocnego stwierdzenia jej nieważności albo jej wygaśnięcia w wyniku wydania nowej decyzji. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że inwestor dysponował stosownym stwierdzeniem prawa do terenu. Prawo do terenu inwestor uzyskał w dacie złożenia do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Miasta K.-P. wniosku o wpis stwierdzający ustanowienie aktem notarialnym z dnia 12 marca 1993 r. [...] przez Gminę K. na rzecz inwestora wieczystego użytkowania. Wpisu w księdze wieczystej [...] na rzecz inwestora dokonano w dniu 11 lipca 1995 r. Okoliczności te dowodzą, że ubiegając się o pozwolenia inwestor zachował terminy określone w art. 21 ust. 4 prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r.. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 sierpnia 1996 r. [...], oddalił skargę. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 28 lutego 1997 r. [...] wniósł od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rewizję nadzwyczajną, w której zarzucił: po pierwsze - rażące naruszenie prawa przez obrazę przepisów art. 156 § 1 pkt 5 KPA w związku z art. 206 KPA i w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), a także art. 207 § 3 i 5 KPA w związku z art. 68 wymienionej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz po drugie - naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej i wniósł: 1) o uchylenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejs- cowego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 1996 r. [...]; 2) o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia 7 kwietnia 1995 r. i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 grudnia 1994 r. w przedmiocie pozwolenia na zagospodarowanie terenu i budowę osiedla domów jednorodzinnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi - w obu wypadkach jako decyzji niewykonalnych w dniach ich wydania i których niewykonalność ma charakter trwały oraz 3) o rozstrzyg- nięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej zarzucono w szczególności, że w wyroku Naczelnego Sądu Administra- cyjnego uznano za zgodne z prawem decyzje administracyjne, które były dotknięte wadą powodującą ich nieważność, bowiem były niewykonalne w dniach ich wydania i których niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 KPA), co Naczelny Sąd Administracyjny powinien przy orzekaniu wziąć pod uwagę z urzędu. W rewizji nadzwyczajnej powtórzone zostały zarzuty jakie w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podnosiła strona skarżąca. Wskazano, że jest rzeczą nieprawdopodobną, ażeby organ I instancji wydając ponownie w dniu 30 grudnia 1994 r. pozwolenie na budowę przedmiotowego osiedla nie wiedział, iż wyraża zgodę na budowę takiego osiedla na terenie, który w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta K. w wyniku jego zmiany będzie z dniem 31 grudnia 1996 r. prawnie uznany za ?obszar rolny RP bez prawa zabudowy@. Ponadto przy rozpatrywa- niu sprawy nie uwzględniono okoliczności, iż decyzja wydana przez organ I instancji w dniu 30 grudnia 1996 r. nie była decyzją ostateczną, a po tym dniu nie mogła być wyko- nalna ze względu na wchodzący w życie z dniem 31 grudnia 1994 r. zakaz jakiejkolwiek zabudowy terenu, na którym miałoby być zlokalizowane przedmiotowe osiedle. W rewizji nadzwyczajnej podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę powyższych okoliczności w sprawie z urzędu (art. 206 KPA), a tym samym dopuścił się obrazy art. 207 § 3 KPA w związku z art. 68 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i przez to rażąco naruszył prawo, a także interes Rzeczypospolitej Polskiej wyrażający się w obowiązku ochrony w szczególności gruntów rolnych stanowiących mienie ogólnonarodowe. W dniu 10 kwietnia 1997 r. pismo popierające zarzuty rewizji nadzwyczajnej złożyła również Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w W. W piśmie tym podkreśla się w szczególności, że inwestor, czyli Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych ?W.@ wystąpiła o pozwolenie na budowę nie zachowując terminu określonego w obowiązującym wów- czas stanie prawnym w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.). W tej sytuacji nie było podstaw dla wydania pozwolenia na budowę, bo decyzja lokalizacyjna z mocy prawa utraciła ważność. Ponadto zarzuciła, że w dniu 7 kwietnia 1995 r., czyli w dacie wydania przez Wojewodę K. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, które utrzymywała w mocy wydaną w tej samej sprawie decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 grudnia 1994 r., obowiązywała już, bo weszła w życie w dniu 31 grudnia 1994 r. zmieniona wersja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu. Biorąc pod uwagę, że z dniem 1 stycznia 1995 r. weszły w życie przepisy art. 66 ust. 2, art. 35 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 3 i art. 48 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz art. 7 tej usta- wy, który stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, a także przepisy art. 103 ust. 1, art. 32 ust. 4 i art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), decyzja wojewody, jako organu drugiej instancji, która narusza wymienione wyżej przepisy, powinna być uznana za nieważną. Pismem z dnia 12 kwietnia 1997 r. odpowiedź na zarzuty podniesione w rewizji nadzwyczajnej przedstawiła także występująca w charakterze uczestnika postępowania - Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych ?W.@ z siedzibą w K., wnosząc o oddalenie rewizji nadzwyczajnej. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna nie jest uzasadniona. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 30 grudnia 1994 r. zatwierdził plan reali- zacyjny oraz przyznał pozwolenie na budowę Spółdzielni Budowy Domów Jednorodzin- nych ?W.@ w K. W dacie wydania tej decyzji była ona zgodna z obowiązującymi wówczas wymaganiami prawnymi. W szczególności została ona wydana w nawiązaniu do ustaleń wynikających z wydanej wcześniej decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta K. z dnia 23 lipca 1990 r., która w wyniku postępowania odwoławczego utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Województwa K. z dnia 20 listopada 1990 r., a następnie także prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 1991 r. [...]; decyzja ta była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ustawowymi dotyczącymi decyzji lokalizacyjnej wydawanej na podstawie art. 43 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99). Na skutek odwołania wspomniana wyżej decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 30 grudnia 1994 r. utrzymana została w mocy decyzją Wojewody K. z dnia 7 kwietnia 1995 r. W dacie podejmowania decyzji w niniejszej sprawie przez Wojewodę K., jako organ drugiej instancji, obowiązywał stan prawny zasadniczo odmienny w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podejmowania decyzji o pozwoleniu na budowę przez Prezydenta Miasta K., jako organ pierwszej instancji. W szczególności z dniem 31 grudnia 1994 r., tzn. już w dniu następnym po dniu wydania decyzji przez Prezydenta Miasta K., weszła w życie - istotna z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która polegała między innymi na tym, że w nowej wersji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren, na którym zlokalizowana była wspomniana inwestycja, określony został jako ?obszar rolny RP bez prawa zabudowy@. Należy przy tym odnotować, że wspomniana uchwała Rady Miasta K. w sprawie zmiany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta została na podstawie art. 17 ust. 3 i art. 34 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984 r. w dniu 16 listopada 1994 r. i zgodnie z przepisem art. 32 ust. 2 tej ustawy weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa K., który ukazał się z datą 16 grudnia 1994 r., czyli weszła ona w życie z dniem 31 grudnia 1994 r. Oznacza to, że zarówno w dacie podejmowania przez Radę Miasta K. (16 listopada 1994 r.), jak i w dacie publikacji (16 grudnia 1994 r.), a tym bardziej w dacie wejścia w życie (31 grudnia 1994 r.) wspomnianej uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obwiązywała już ostateczna i prawomocna zarazem decyzja lokalizacyjna, na mocy której Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych ?W.@ w K. nabyła prawa do zagospodarowania działki na cele budowlane (art. 43 ustawy o planowaniu przestrzennym). W świetle obowiązujących wówczas przepisów prawnych sama zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powodowała utraty praw nabytych z ostatecznej i prawomocnej zarazem decyzji administracyjnej, która w chwili jej wydania była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 46 ustawy o planowaniu przestrzennym - a contrario). Decyzja ta nie utraciła ważności z przyczyn określonych w art. 43 ust. 3 tej ustawy (bowiem Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych uzyskała prawo do gruntu na podstawie aktu notarialnego sporządzonego w dniu 12 marca 1993 r. i następnie postanowieniem Sądu Rejonowego dla K.-P. z dnia 11 lipca 1995 r. [...], wpisana została na tej podstawie jako użytkownik wieczysty do ksiąg wieczystych oraz przed upływem 3 lat od daty uprawomocnienia się decyzji lokaliza- cyjnej, tzn. licząc od dnia 3 kwietnia 1991 r., wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę). Decyzja lokalizacyjna, o której mowa, nigdy nie została też uchylona w trybie określonym przepisami art. 155, art. 156 lub art. 161 KPA. Ponadto z dniem 1 stycznia 1995 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). W myśl nowych przepisów lokalizacji inwestycji dokonuje się w drodze tzw. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 39 - art. 50 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Decyzja taka musi być zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 16, art. 34 oraz art. 40 ust. 1 tej ustawy). Art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza także zasadę prawną, w myśl której: ?z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany wygasają wydane uprzednio decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczne z ustaleniami planu@. Zasada ta dotyczy jednak wyłącznie planów lub zmian planów uchwalanych już na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. począwszy od dnia 1 stycznia 1995 r.; przesądza o tym expressis verbis art. 68 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że przepisów nowej ustawy dotyczących skutków prawnych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, tzn. przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc do dnia 31 grudnia 1994 r. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy oznacza to, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, która dokonana została na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy nie wywołuje skutków prawnych, o których mowa w art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, zgodnie z zasadami intertemporalnymi wprowadzonymi przez ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tzn. przed dniem 1 stycznia 1995 r.) i nie zakończonych przed tą datą decyzją ostateczną, należy stosować przepisy tej ustawy (art. 66 ust. 1 ustawy). Należy mieć na uwadze, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym regulują zasady i tryb wydawania decyzji administracyjnych wyłącznie w sprawach tzw. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 39 - art. 50 ustawy), które zastąpiły dawne decyzje lokalizacyjne (art. 36 - art. 46 ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984 r.). Wynika stąd, że zasada intertemporalna, o której tutaj mowa, dotyczyć może wyłącznie postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji, która była wszczęta, ale nie została zakończona decyzją ostateczną pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów prawnych. W kontekście rozpoznawanej sprawy oznacza to, że skoro postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej zakończone zostało decyzją ostateczną i prawomocną przed dniem 1 stycznia 1995 r., to bezprzedmiotowe byłoby w tym wypadku powoływanie się na przepis art. 66 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei w art. 66 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzona została zasada intertemporalna, w myśl której: ?Ostateczne decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji, dla których do dnia wejścia w życie ustawy nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę, traktuje się jak decyzje o warunkach zabudowy i zagospodaro- wania terenu@. O zakresie stosowania wyrażonej w tym przepisie zasady przesądzić musi to: czy użyte w tym wypadku określenie ?nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę@ oznacza, że w nawiązaniu do ostatecznej decyzji lokalizacyjnej nie doszło jeszcze do wydania ?jakiejkolwiek (choćby nieostatecznej) decyzji o pozwoleniu na budowę@, czy też nie doszło jeszcze do wydania ?ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę@. Rozważając tę kwestię należy mieć na uwadze, że już w samej dyspozycji art. 66 ust. 2 ustawy ustawodawca czyni wyraźną dystynkcję, skoro w odniesieniu do decyzji lokalizacyjnych wskazuje tylko na ?ostateczne decyzje@, a w odniesieniu do pozwoleń budowlanych posługuje się już ogólnym określeniem ?decyzja@. Daje to podstawę do twierdzenia, że rozróżnienie takie zostało wprowadzone celowo i w wypadku pozwoleń budowlanych obejmuje zarówno decyzje nieostateczne, jak i decyzje ostateczne. Jest znamienne, że w myśl art. 35 ust. 3 ustawy o zagospodaro- waniu przestrzennym, który pod tym względem stanowi wyjątek w stosunku do zasady wyrażonej w art. 35 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy,uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powoduje z mocy prawa (ex lege) wygaśnięcia wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (odpowiadająeja dawnej decyzji lokalizacyjnej), jeżeli na podstawie tej decyzji wydano już decyzję o pozwoleniu na budowę. Także i w tym wypadku mowa jest o wydaniu ?decyzji o pozwoleniu na budowę@, a nie o wydaniu ?ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę@, jako o przesłance prawnej gwarantującej skuteczną ochronę praw inwestora. Tego typu rozwiązanie na gruncie przepisów obowiązującej ustawy o zagos- podarowaniu przestrzennym z 1994 r. jest konsekwencją przyjętej przez ustawodawcę koncepcji prawnej, w myśl której sama decyzja o warunkach zabudowy i zagospodaro- wania terenu ani nie daje jej adresatowi praw do terenu, ani nie daje mu podstaw do występowania z roszczeniami o zwrot nakładów poniesionych w związku z ubieganiem się o tę decyzję, gdy nie uzyskał on prawa do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 46 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Natomiast w sytuacji, gdy na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określony podmiot dysponujący prawem do gruntu wystąpi o pozwolenie na budowę, ustalenia wynikające z tej decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 38 ust. 1 prawa budowlanego). Co więcej wynika stąd, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych, podmiot prawny dysponujący ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospoda- rowania terenu oraz dysponujący prawem do gruntu (art. 46 ustawy o zagospodaro- waniu przestrzennym oraz art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 prawa budowlanego), który wys- tąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę, od chwili wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu na budowę korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw, która polega na tym, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 38 ust. 1 prawa budowlanego), która stanowiła podstawę wydanego pozwolenia na budowę, w dalszym toku tego postępowania, nie ulega wygaśnięciu w razie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym). Wzmocniona ochrona prawna uzasadniona jest w tym wypadku nie tylko ze względu na ochronę własności, ale wynika także z potrzeby stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania obywateli do działań Państwa i administracji publicznej. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy wzmocniona ochrona prawna jest uzasadniona tym bardziej, że pozwolenie budowlane wydane zostało w tym wypadku w nawiązaniu do ostatecznej decyzji lokalizacyjnej wydanej na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów prawnych, która w razie spełnienia warunków wynikających z ustawy przyznawała inwestorowi określone uprawnienia (art. 43 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym). Podniesiony w rewizji nadzwyczajnej zarzut nieważności utrzymanej w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 1996 r. decyzji ad- ministracyjnej Wojewody K. z dnia 7 kwietnia 1995 r. jako niewykonalnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 KPA, w świetle powyższych wywodów okazuje się chybiony. Zarówno w sensie prawnym, jak i faktycznie decyzja ta od chwili jej wydania ma charakter decyzji wykonalnej. Nawet gdyby przyjąć, że z jakichkolwiek powodów przedstawiona powyżej interpretacja obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych może być dyskusyjna, to i tak nie dawałoby to podstaw dla postawienia zarzutu ?nie- wykonalności@ decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 KPA. Nie ma wątpliwości, że w danym wypadku chodzi o decyzję faktycznie wykonalną. Także w sensie prawnym nie sposób wskazać jednoznaczną podstawę prawną zakazującą podjęcia działania, o którym mowa w decyzji. Jeżeli bowiem na gruncie obowiązującego porządku prawnego brak jest wyraźnej i jednoznacznej normy prawnej zakazującej jakiegoś zachowania dozwolonego decyzją administracyjną, to tylko z tej przyczyny, że w określonej sytuacji istnieje kontrowersja co do tego czy zachowanie to naruszy czy też nie naruszy obowiązującego porządku prawnego, decyzja zezwalająca na jego podjęcie nie może być kwalifikowana jako ?prawnie niewykonalna@. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie którejkolwiek z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 KPA wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja taka jest dotknięta jedną z wad określonych w tym przepisie. Natomiast przepisy określające przesłanki prawne uza- sadniające stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 KPA), a wszelkie wyjątki od zasad prawnych muszą być interpretowane restryktywnie (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83). W tej sytuacji Sąd Najwyższy na podstawie art. 393 12 KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, roz- porządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 43, poz. 189) orzekł jak w sentencji wyroku. ========================================