III RN 11/01

Wyrok z dnia 6 marca 2002 r. III RN 11/01 Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być poprzedzo- na ustaleniem, iż w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto na niej prace związane z realizacją celu wywłasz- czenia (art. 7 i 77 KPA w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski (spra- wozdawca), Andrzej Kijowski. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2002 r. sprawy ze skargi Ja- nusza O. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 26 lute- go 1999 r. [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka [...], położonej w C., na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w War- szawie z dnia 16 maja 2000 r. [...] u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi- nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. U z a s a d n i e n i e Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia 26 lutego 1999 r., utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem Janusza O., decyzję Wojewody C. z dnia 29 lipca 1998 r., odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że zarządzeniem Prezydenta Miasta C. z dnia 8 stycznia 1977 r. nr 1 wydanym na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o po- dziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 2 dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 242), ustalono teren położony w C. po obydwu stronach ulicy Z. i po prawej stronie ulicy P., jako teren budowlany, przeznaczony pod budownictwo jednorodzin- ne. Zarządzeniem objęta została też działka [...] przy ul. Z., stanowiąca własność Ja- nusza O. Zgodnie z § 3 tego zarządzenia na wskazanym terenie przewidziano wybu- dowanie w ramach terenowych planów gospodarczych, sieci elektrycznej, ulic i sieci wodociągowej. Między innymi wydzielono pas gruntów pod projektowaną ulicę W. oraz została sformowana sieć ulic tworzących układ lokalnej komunikacji osiedla jed- norodzinnego „Z.”. Ulica W. istnieje i funkcjonuje na niej ruch publiczny. Nie jest ona w pełni urządzona, na nawierzchni można stwierdzić istnienie żużlu, piachu, żwiru i kamieni. Stan nawierzchni ulicy W. na odcinku od ulicy Z. do ulicy R. jest identyczny jak całej ulicy R. Ten odcinek ul. W. łączy ulice Z. i R., a zamknięcie jej spowodowa- łoby konieczność ustalenia objazdów i znaczne utrudnienia w komunikacji miejsco- wej. Brak jest podstaw do zwrotu Januszowi O. nieruchomości oznaczonej jako działka [...] położonej w C., a przejętej przez Państwo pod budowę ul. W. na odcinku ul. Z. i R., gdyż nie zostały spełnione przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.; obecnie jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), bowiem przedmiotowa nie- ruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wyrokiem z dnia 16 maja 2000 r. [...] Naczelny Sąd Administracyjny w War- szawie oddalił skargę Janusza O. na tę decyzję. NSA stwierdził, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerzył zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 tej ustawy, stanowiąc że przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości zawarte w jej rozdziale 6 działu III mają zastosowa- nie do nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie aktów prawnych wymie- nionych w tym przepisie. Dotyczy to również ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego, na podstawie której zarządzeniem Prezydenta Miasta C. z dnia 8 stycznia 1977 r. została przejęta na rzecz Państwa działka [...] położona w C., będąca własnością Janusza O. Przepis art. 216 daje byłemu właścicielowi uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej przez Państwo działki [...], pod warunkiem, że stała się w całości lub części zbędna na cele określające wywłaszczenie lub przeję- cie. Ustawodawca określił w ustawie o gospodarce nieruchomościami pojęcie zbęd- ności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i nie może być od- 3 stępstw w rozumieniu jej treści. Z art. 137 wynika, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oparto na dwóch kryteriach: faktycznym i prawno-fak- tycznym. Pierwsze opiera się na fakcie bezskutecznego upływu czasu, w jakim po- winny być podjęte prace zmierzające do realizacji celu (7 lat). Drugie kryterium odno- si się do utraty mocy obowiązującej decyzji o lokalizacji inwestycji lub decyzji o wa- runkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z równoczesnym brakiem działań faktycznych, polegającym na niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczył przesłanki zbędności nierucho- mości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie uwzględnia bowiem kryterium sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż w sprawie nie występują kryteria przewidziane w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opierają się one na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia: pierwsze z powodu zaniechania zadania inwestycyjnego, a drugie ze względu na ustanie prawnej podstawy rozpo- częcia realizacji inwestycji. Zarządzenie nr 1 Prezydenta Miasta C. z dnia 8 stycznia 1977 r. o przejęciu na rzecz Państwa określonych gruntów, w tym przedmiotowej działki [...], w celu ich wykorzystania pod budownictwo jednorodzinne, budowę sieci elektrycznej i wodociągowej oraz ulic, zostało w całości zrealizowane. Wybudowano bowiem osiedle domków jednorodzinnych „Z.”. Między innymi powstała ulica W., która ze względu na swój charakter nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg pu- blicznych, ale ma status drogi osiedlowej. Jest wydzielona liniami rozgraniczającymi i obsługuje bezpośrednie otoczenie. Rewizję nadzwyczajną od tego wyroku wniósł Prezes Naczelnego Sądu Ad- ministracyjnego, który zarzucił rażące naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 7 i 77 KPA w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyj- nym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i na podstawie art. 57 ust. 2 tej ustawy wniósł o uchylenie zaskar- żonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w 4 Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej skar- żący podniósł w szczególności, że obecnie działka [...] stanowi część ulicy W. w C. Wojewoda C. uznał, że przejęta z przeznaczeniem pod budowę ulicy nieruchomość spełnia funkcję ulicy, chociaż głównie „za sprawą wyraźnej troski zainteresowanych zwrotem, jak też dzięki ich gospodarności i nakładom ponoszonym na ten cel, nie posiada znamion ulicy w pełni urządzonej”. Wojewoda wskazał na wynikającą z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankę zbędności nieru- chomości, a następnie stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z deklaracją organu wywłaszczającego, zawartą w zarządzeniu Prezydenta Miasta C. z 8 stycznia 1977 r., z której wynika, że na ustalonym terenie budowlanym w ramach terenowych planów gospodarczych zostaną wybudowane projektowane sieci ulic z terminem zakończenia robót w 1987 r. W ramach tych robót wydzielane pasy ulic bywały głównie utwardzane i okresowo konserwowane, taki zaś proces oznaczał w praktyce wypełnienie zobowiązania określonego w zarządzeniu. Zdaniem Wojewody C. nie da się stwierdzić, iż na obiekcie stanowiącym działkę [...]nie wykonano robót przystosowawczych i nie ponoszono na ten cel nakładów inwestycyjnych. Przed- miotowy grunt służy więc realizacji celu przejęcia i zabezpiecza układ komunikacyjny osiedla. Specyficzny rodzaj inwestycji, jaką jest ulica, posiadająca nazwę nadaną stosowną uchwałą, wypełniającą swoją funkcję, także w przypadku nawierzchni innej niż asfaltowa, nie daje podstaw do orzeczenia o zbędności nieruchomości na cel przejęcia. W konkluzji stwierdzono, że tylko w przypadkach skrajnych, np. nieprzeję- cia gruntu od osoby wywłaszczonej i pozostawienie go w użytkowaniu byłego właści- ciela, jest podstawa do orzekania w zakresie zbędności i o zwrocie wywłaszczonych gruntów. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie uwzględnił odwołania Janusza O. Zdaniem organu odwoławczego, ulica W. istnieje, funkcjonuje na niej ruch uliczny. Nie jest ona w pełni urządzona, ale na nawierzchni tej ulicy można stwierdzić istnienie żużlu, piasku, żwiru i kamieni. Stan nawierzchni tego odcinka ulicy W. jest identyczny, jak całej ulicy R. Cel wywłaszczenia został definitywnie osią- gnięty i nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważył, że od 1 stycznia 1998 r., tj. po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadniczo zmie- niły się przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Artykuł 69 ust. 1 po- przednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze 5 zm.) stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawa nie zawierała definicji zbędności, więc ocena, czy nieruchomość stała się zbędna należała do or- ganów administracji i Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego orzecznictwo spowodowało dookreślenie tej przesłanki. Poprzednio obowiązujące rozwiązania nie zawierały odpowiednika obecnego art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl tego przepisu nieruchomość wywłaszczona może być zbędna w sensie wy- łącznie faktycznym, co występuje wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w któ- rym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo także prawnym, tzn. wówczas, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji lub decyzja o warunkach zabudowy i za- gospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Arty- kuł 136 ust. 3 ustawy, przewidujący możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli stała się zbędna na cel wywłaszczenia i art. 137 ust. 1, definiujący pojęcie zbędności nie są tożsame z poprzednio obowiązującym art. 69 ust. 1 i wobec tego uzasadnione jest stwierdzenie, że doszło do zasadniczej zmiany stanu prawnego w tym zakresie. Nowa ustawa, poprzez ścisłe określenie przesłanek zbędności, zao- strzyła jej kryteria. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nie- ruchomość za zbędną, a to oznacza możliwość jej zwrotu. W nowym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomoś- ciami, a nie wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach, wynika- jących w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot. W związku z tym na organie administracji, roz- patrującym wniosek o zwrot nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 ustawy o gospodarce nieruchomo- ściami. Ponieważ w sprawie chodzi wyłącznie o zbędność w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy, rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości powinno być po- przedzone ustaleniem, iż na wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu (zarządzenie o przejęciu) stała się osta- teczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia). Do- piero takie stwierdzenie uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. W decyzjach administracyjnych obu instancji brak takich 6 ustaleń, są natomiast ogólnikowe stwierdzenia typu „ulica W. istnieje” lub inne, które w zasadzie zaprzeczają jej istnieniu, np. „nie jest ona w pełni urządzona”. Dowolne jest przy tym końcowe stwierdzenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Roz- woju Miast, iż „cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty i nie istnieje możli- wość zwrotu”. Taki argument nie oddaje istoty oceny zbędności nieruchomości na podstawie art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy, wskazuje, że orzekające organy nie dostrze- gły różnicy między tym przepisem, a poprzednio obowiązującym art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz że pojęcie zbędności odnoszą do „osiągnięcia” celu, bez koniecznego w obowiązującym stanie prawnym wykazania, iż prace związane z jego realizacją rozpoczęto w ustawowym terminie. Akta administracyjne i wydane w sprawie decyzje pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie brak koniecznych ustaleń odnośnie do terminu rozpoczęcia prac związanych z budową ulicy na nieruchomości, której zwrotu żąda Janusz O. Powoduje to, że de- cyzje o odmowie zwrotu wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 KPA, bowiem nie podjęto wszelkich niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny rażąco naruszył art. 136 i 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nie- ruchomościami oraz powołane przepisy KPA, podzielając błędne stanowisko orga- nów administracji co do zrealizowania na przejętej nieruchomości celu, na jaki zo- stała przejęta, mimo iż w aktach brak dowodów na okoliczność urządzenia odcinka ulicy W. lub rozpoczęcia prac zmierzających do jej urządzenia w terminie 7 lat od przejęcia nieruchomości. Sąd przyjął, że zarządzenie Prezydenta Miasta C. zostało w całości zrealizowane, między innymi powstała ulica W. Samo „powstanie” ulicy w sy- tuacji, gdy akta administracyjne wskazują, iż sporny jej odcinek nie został wybudo- wany, nie oznacza jeszcze, że wykonano prace, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd, podobnie jak organy administracji, nie badał przesłanek zbędności określonych w powyższym przepisie. Mimo zmiany stanu prawnego, nadal zachowuje aktualność pogląd, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 paździer- nika 1991 r., IV SA 914/91 (ONSA 1992 r. z. 1, poz. 3), iż realizacja inwestycji w po- staci budowy ulicy, musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyj- nymi, wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego. Nie jest równo- znaczne z wykonaniem (wybudowaniem) ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu prze- znaczonego pod ulicę. 7 Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rzeczywiście w sprawie chodzi wyłącznie o zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (przejęciu) w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem zbędność taka występuje, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Słusznie więc Prezes NSA podnosi, że rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości po- winno być poprzedzone ustaleniem, iż na wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu (zarządzenie o przejęciu) stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia). Dopiero takie stwierdzenie uprawniało organ orzekający do podjęcia de- cyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Tymczasem w decyzjach administracyjnych obu instancji brak takich ustaleń. Ustalenia dotyczą tylko aktualnego stanu nierucho- mości, a nie faktów dotyczących podjęcia w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prac zwią- zanych z realizacją celu wywłaszczenia, w tym przypadku z budową ulicy. Oczywi- ście aktualny stan nieruchomości może mieć znaczenie dla oceny, czy warunek z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został spełniony. Niezbędne jest jednak znaczne poszerzenie ustaleń, zwłaszcza iż aktualny stan nieruchomości nie wskazuje na wykonanie na niej zaawansowanych prac budowlanych. Rozpoczę- cie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu ulicy (zrealizo- wanie innych celów, takich jak wybudowanie osiedla mieszkaniowego nie ma zna- czenia, gdyż nie dotyczy spornej nieruchomości) musi wiązać się z konkretnymi ro- botami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu budowlanego. Nie jest równoznaczne z wybudowaniem ulicy utwardzenie jej części gruzem i żużlem, i to nie przez inwestora, ale okolicznych mieszkańców. Nie jest równoznaczne z wykonaniem (wybudowaniem) ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę. Sąd Najwyższy podziela w tym zakresie wykładnię przed- stawioną w wyroku NSA z dnia 8 listopada 1999 r. IV SA 2428/98 (LEX nr 48656) oraz wskazanym w rewizji nadzwyczajnej wyroku NSA z dnia 21 października 1991 r., IV SA 914/91 (ONSA 1992 r. z. 1, poz. 1), nie podziela natomiast poglądu wyrażo- nego w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 1998 r., IV SA 2218/96 (LEX nr 45864). Pod- kreślenia jeszcze raz wymaga przy tym, że rozpoczęcie tak rozumianych prac zmie- 8 rzających do realizacji celu wywłaszczenia musi nastąpić przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Ponieważ decyzje organów administracyjnych nie opierają się na takich usta- leniach, to słuszny jest zarzut rewizji nadzwyczajnej, że rażąco naruszają art. 7 i 77 KPA w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Doty- czy to też zaskarżonego wyroku, w którym te decyzje zostały zaakceptowane, mimo że naruszają wskazane przepisy. Prowadzi to do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do po- nownego rozpoznania na podstawie art. 39313 § 1 KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 10 marca 1996 r. o zmianie tego Kodeksu (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.). ========================================