III PZP 5/13

Sygn. akt III PZP 5/13 
 
 
 
UCHWAŁA 
 
Dnia 13 sierpnia 2013 r. 
Sąd Najwyższy w składzie : 
 
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący) 
SSN Bogusław Cudowski (sprawozdawca) 
SSN Halina Kiryło 
 
Protokolant Halina Kurek 
w sprawie z powództwa M. W. 
przeciwko Zakładowi Karnemu w G. 
o zobowiązanie do wydania decyzji w przedmiocie pomocy finansowej, 
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw 
Publicznych w dniu 13 sierpnia 2013 r., 
zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Okręgowego - Sądu 
Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w S. z dnia 26 kwietnia 2013 r.,  
 
 
1. czy określonej w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o 
Służbie Więziennej Dz. U. 2010. 79. 253 pomocy finansowej na 
uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo 
domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego 
odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby 
lub miejscowości pobliskiej, można dochodzić przed sądem 
powszechnym (czy ma charakter roszczeniowy czy uznaniowy), w 
przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie: czy w 
przepisach tych określony jest termin, w którym powinny być 
rozstrzygane 
wnioski 
funkcjonariuszy 
Służby 
Więziennej 
o 
przyznanie ww. pomocy finansowej, w szczególności czy ma w tym 
przypadku zastosowanie art. 455 Kodeksu cywilnego, 

 
 
2 
2. kto powinien być stroną pozwaną w procesie z powództwa 
funkcjonariusza 
Służby 
Więziennej 
w 
sprawie 
o 
złożenie 
oświadczenia woli w przedmiocie udzielenia wsparcia finansowego 
na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo 
domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego 
odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby 
lub miejscowości pobliskiej? 
 
 
podjął uchwałę: 
 
Funkcjonariusz 
Służby 
Więziennej 
może 
skutecznie 
dochodzić przed sądem pracy zasądzenia od Skarbu Państwa - 
właściwego Zakładu Karnego odpowiedniej kwoty tytułem 
pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, 
jeżeli mimo spełnienia ustawowych przesłanek jej uzyskania i 
złożenia stosownego wniosku nie została mu ona niezwłocznie 
wypłacona (art. 184 ust. 1 i art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia 
2010 r. o Służbie Więziennej, Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm. i 
art. 455 k.c.). 
 
UZASADNIENIE 
 
Sąd Okręgowy w S. postanowieniem z 26 kwietnia 2013 r. przedstawił do 
rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu następujące zagadnienia prawne: 
1) czy określonej w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie 
Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 79 poz. 253) pomocy finansowej na uzyskanie 
lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub 
lokalu 
mieszkalnego 
stanowiącego 
odrębną 
nieruchomość 
położonych 
w 
miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej można dochodzić przed 
sądem powszechnym (czy ma charakter roszczeniowy czy uznaniowy), w 
przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, czy w przepisach tych 

 
 
3 
określony jest termin, w którym powinny być rozstrzygane wnioski funkcjonariuszy 
Służby Więziennej o przyznanie wskazanej pomocy finansowej, w szczególności 
czy ma w tym przypadku zastosowanie art. 455 k.c., 
2) kto 
powinien 
być 
stroną 
pozwaną 
w 
procesie 
z 
powództwa 
funkcjonariusza Służby Więziennej w sprawie o złożenie oświadczenia woli w 
przedmiocie udzielenia wsparcia finansowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego w 
spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego 
stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby 
lub miejscowości pobliskiej. 
W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że 20 kwietnia 2012 r. M. W. 
wniósł pozew przeciwko Zakładowi Karnemu w G. o rozstrzygnięcie złożonego 
przez niego wniosku o pomoc finansową poprzez zobowiązanie strony pozwanej do 
wydania decyzji w sprawie przyznania mu pomocy finansowej w terminie miesiąca 
od dnia ogłoszenia wyroku. 
Wyrokiem z 4 lipca 2012 r. Sąd Rejonowy w G. oddalił powództwo, zasądził 
od powoda na rzecz pozwanego 2.400 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego 
oraz ustalił, iż koszty sądowe ponosi Skarb Państwa. 
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że powód jest 
funkcjonariuszem Służby Więziennej w służbie stałej w Zakładzie Karnym w G. 
Powód nie posiadał żadnego lokalu mieszkalnego, mieszkał z rodzicami przy ul. S. 
[…] w G. 14 grudnia 2011 r. złożył do pozwanego wniosek o przyznanie pomocy 
finansowej na zakup lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. 
Przedłożył umowę przedwstępną kupna lokalu mieszkalnego położonego w G. przy 
ul. G. […] stanowiącego odrębną nieruchomość. Na mocy tej umowy zawartej 14 
grudnia 2011 r. powód był zobowiązany kupić lokal w terminie do 31 stycznia 2012 
r. za 142.000 zł. M. W. nie korzystał nigdy z pomocy finansowej przewidzianej w 
ustawie o Służbie Więziennej, natomiast na mocy decyzji nr 35/SM/2011 korzystał z 
równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Wniosek powoda o pomoc 
finansową został zarejestrowany przez pozwanego pod pozycją 100, powód w 
kolejności był siedemnastą osobą oczekującą na rozpoznanie wniosku. Pismem z 9 
lutego 2012 r. pozwany poinformował powoda, że wniosek został zarejestrowany i 
zostanie rozpoznany do 31 grudnia 2012 r. Wskazał nadto, że w budżecie jednostki 

 
 
4 
nie zabezpieczono odpowiedniej ilości środków finansowych z przeznaczeniem na 
uregulowanie należności mieszkaniowych funkcjonariuszy. 11 stycznia 2012 r. M. 
W. nabył lokal mieszkalny położony w G. przy ul. G. […] za 142.000 zł i z tą datą 
utracił prawo do równoważnika pieniężnego. Budżet pozwanego jest ustalany na 
rok następny w połowie roku bieżącego, jednak Zakład Karny w G. nie ma wpływu 
na kształt swego budżetu. 
Powództwo nie zasługiwało na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z 
art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2012 r. o Służbie Więziennej 
funkcjonariuszowi Służby Więziennej w służbie stałej, który spełnia warunki do 
przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu takiego nie otrzymał w drodze decyzji 
administracyjnej, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego 
w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego 
stanowiącego odrębną nieruchomość położonego w miejscowości pełnienia służby 
lub w miejscowości pobliskiej. Do dnia wejścia w życie nowej ustawy, obowiązywała 
ustawa z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, na gruncie której sprawy o 
pomoc 
finansową 
były 
rozpoznawane 
przez 
organ 
jednostki 
więziennej 
zatrudniającej funkcjonariusza, na mocy decyzji administracyjnej, przy stosowaniu 
przepisów k.p.a. Ustawa o Służbie Więziennej z 26 kwietnia 1996 r. nie określała, w 
jakim terminie powinien być rozpoznany wniosek o pomoc finansową. Orzecznictwo 
NSA czy WSA stawało natomiast na stanowisku, że decyzja administracyjna 
przedmiocie pomocy finansowej powinna być wydana w terminie 1 miesiąca, co 
wynikało z k.p.a. Sąd podkreślił, że sądy administracyjne posiłkowały się terminem 
wynikającym z ogólnych przepisów procedury administracyjnej. 
W związku z nowelizacją ustawy, stanowisko sądów administracyjnych 
uległo zmianie (I OSK 928/11, I OSK 205/12, I OSK 1272/11). Zgodnie z art. 220 
ustawy o Służbie Więziennej spory o roszczenia ze stosunku służbowego 
funkcjonariuszy w sprawach wymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 
ustawy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W myśl 
art. 217 ustawy sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie 
pisemnej a do tych należą sprawy o: nawiązanie stosunku służbowego, 
powoływanie 
oraz 
mianowanie 
funkcjonariuszy 
na 
stanowiska 
służbowe, 
przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nabywanie 

 
 
5 
stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze 
służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, 
przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z 
powstaniem, zmianą ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z 
treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. 
Sprawami rozpoznawanymi w trybie art. 217 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej są 
również sprawy z wniosku o pomoc finansową. Sąd pracy rozpoznaje sprawy ze 
stosunków pracy, ale też o roszczenia z innych stosunków, do których z mocy 
przepisów szczególnych stosuje się przepisy prawa pracy (476 k.p.c.). Sądy pracy 
nie mają podstaw do stosowania procedury administracyjnej przy rozpoznawaniu 
spraw funkcjonariuszy Służby Więziennej w sprawach kreślonych w art. 218 ust. 1 i 
art. 219 ust. 1 i 2 ustawy. W art. 192 ustawy o Służbie Więziennej użyto słowa 
decyzja właściwego organu, jednak przepis ten określa tylko podmioty, które są 
upoważnione do zajęcia stanowiska w formie pisemnej na skutek rozpoznania 
wniosku o pomoc finansową, a sformułowanie „decyzja” nie należy rozumieć jako 
decyzja 
administracyjna. 
Po 
pierwsze, 
ustawodawca 
nie 
posłużył 
się 
sformułowaniem „decyzja administracyjna”. Po drugie, od decyzji wydanej przez 
organ wymieniony w art. 192 ustawy ustawodawca nie przewidział drogi 
odwoławczej w trybie k.p.a. 
Pozytywne stanowisko przełożonego, czyli uwzględnienie wniosku o pomoc 
finansową, powoduje wypłatę świadczenia. Zastosowanie ma § 3 ust. 1 
Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznania 
pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariusza Służby 
Więziennej. Wypłata przyznanej pomocy finansowej następuje albo jednorazowo 
albo w dwóch ratach, nie później niż w terminie 2 lat od dnia wydania decyzji o 
przyznaniu pomocy. Decyzja ta określa wysokość rat i termin ich zapłaty. 
Ustawodawca pozostawił przełożonemu prawo decydowania w ilu ratach i w jakim 
terminie ma nastąpić wypłata świadczenia, zakreślając jedynie termin końcowy. 
Termin ten stanowi termin wymagalności przyznanego świadczenia. Zatem zakład 
karny, który uchybił terminowi dwuletniemu liczonemu od dnia wydania „decyzji” o 
przyznaniu pomocy finansowej dopuszcza się opóźnienia w spełnieniu świadczenia 
w rozumieniu art. 481 k.c. Gdy funkcjonariusz się nie zgadza się z negatywnym 

 
 
6 
stanowiskiem organu rozpoznającego jego wniosek (w niniejszej sprawie taka 
decyzja nie zapadła), ma prawo rozstrzygnięcia sporu przez sąd pracy. Dopiero 
wtedy powstaje spór podlegający rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. 
Pozwany nie rozpoznał wniosku o pomoc finansową złożonego przez 
powoda. M. W. zażądał, aby sąd zobowiązał pozwanego do wydania decyzji 
rozpoznającej ten wniosek w terminie 1 miesiąca od dnia ogłoszenia wyroku. Sąd 
nie znalazł podstaw, z których wynikałby obowiązek złożenia przez pozwanego w 
zakreślonym terminie takiego oświadczenia woli - ustawa o Służbie Więziennej ani 
rozporządzenie z 29 lipca 2010 r. nie zakreśla terminów, w jakich powinien być 
rozpoznany wniosek. Pozwany zobowiązał się wobec powoda, że rozpozna 
wniosek do 31 grudnia 2012 r. Zdaniem Sądu pozwany dokonał zatem określenia 
terminu spełnienia świadczenia i powód powinien do tego dnia oczekiwać 
wykonania tegoż zobowiązania. Pozwany zaniechał do tej pory rozpoznania 
wniosków o pomoc finansową z uwagi na brak środków w budżecie. Pozwany 
związany jest dyscypliną budżetową i rozpoznanie wniosku o pomoc finansową 
wbrew treści art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 
stanowiłoby naruszenie prawa. Nie można rozdzielić sprawy o rozpoznanie wniosku 
o pomoc finansową od posiadania przez pozwanego cel środków w budżecie, 
zwłaszcza że o wysokości tegoż budżetu pozwany nie decyduje. Wniosek powoda 
jako siedemnasty z kolei nie powinien być rozpoznany w pierwszej kolejności przed 
wnioskami wcześniej zarejestrowanymi. 
Apelację od wyroku złożył powód, który zaskarżył go w całości, zarzucając 
naruszenie: 1) art. 184 ust. 1 w związku z art. 220 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o 
Służbie Więziennej przez przyjęcie, że wydanie decyzji o przyznaniu pomocy 
finansowej dla funkcjonariusza uzależnione jest od posiadanych przez pozwanego 
środków finansowych w budżecie, mimo że realizacja decyzji następuje w okresie 2 
lat, a środki budżetowe przyznawane są na okres 1 roku, 2) art. 233 k.p.c. przez 
przekroczenie przez Sąd I instancji zasady swobodnej oceny dowodów, w 
szczególności nieuznanie mocy przedstawionych dowodów z dokumentów oraz 
zeznań stron, poprzez przyjęcie, że pozwany nie jest zobligowany do wydania 
decyzji w terminie niezwłocznym (§ 12 ust. 2 regulaminu nr 2/2010 Dyrektora 
Generalnego Służby Więziennej z 18 października 2010 r. w sprawie sposobu 

 
 
7 
pełnienia służby przez funkcjonariuszy służby więziennej, wydanego na podstawie 
art. 33 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej). 
Sąd Okręgowy uzasadniając przedstawienie zagadnienia prawnego, 
podniósł, że powziął poważne wątpliwości w związku uregulowaniem trybu i 
sposobu uzyskiwania przez funkcjonariuszy Służby Więziennej pomocy finansowej 
na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu 
jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, 
położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w 
obowiązującej ustawie z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, która weszła w 
życie z 13 sierpnia 2010 r., zastępując ustawę z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie 
Więziennej. 
Ustawodawca w istotny sposób zmodyfikował tryb rozstrzygania sporów 
powstałych na tle przyznania środków finansowych na rzecz funkcjonariuszy służby 
więziennej. Odszedł w tym zakresie od trybu postępowania administracyjnego, 
pozostawiając kognicji sądów powszechnych rozpoznawanie sporów w tym 
zakresie. Nie zawarł jednak w nowej ustawie wskazania odnoszącego się do 
terminu, w jakim powinien zostać rozpatrzony wniosek funkcjonariusza. Kwestia ta 
jest podstawowym problemem w rozpoznawanej przez Sąd Okręgowy sprawie. 
Pojawił się też problem, czy funkcjonariuszowi Służby Więziennej przysługuje - 
przed przyznaniem mu owej pomocy - prawo jej dochodzenia przed sądem 
powszechnym. 
W dalszej części Sąd Okręgowy stwierdził, że art. 90 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 
26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej stanowił, iż funkcjonariuszowi w służbie 
stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 
stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu 
mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. 
Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw 
finansów publicznych określił w drodze rozporządzenia wysokość, szczegółowe 
zasady przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w 
ust. 1, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta była przyznawana lub 
podlegała zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej 
przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych 

 
 
8 
przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Na podstawie delegacji ustawowej 
Minister Sprawiedliwości 24 czerwca 2003 r. wydał Rozporządzenie w sprawie 
pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na 
uzyskanie lokalu mieszkalnego. Na podstawie tych przepisów nie budziło 
wątpliwości, że na skutek złożenia wniosku przez funkcjonariusza Służby 
Więziennej 
Dyrektor 
zakładu 
karnego 
wydawał 
decyzję 
administracyjną, 
rozstrzygając o przyznaniu pomocy finansowej zainteresowanemu. Także w 
orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziło wątpliwości, że w takiej właśnie 
formie podmiot uprawniony decyduje o przyznaniu ewentualnej pomocy finansowej. 
Przy wydawaniu tej decyzji zastosowanie miały przepisy k.p.a., w tym te traktujące 
o terminach w jakich organ, winien wydać decyzję. 
Sytuacja uległa zmianie na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów, 
przy nie zmienionych co do zasady przesłankach warunkujących uzyskanie przez 
funkcjonariusza wsparcia finansowego. Mimo że warunki uzyskania pomocy 
finansowej pozostały bez zmian, to ustawodawca zdecydował się na modyfikację 
formy, w jakiej następuje rozstrzyganie w przedmiocie wniosku funkcjonariusza 
oraz trybu rozwiązywania powstałych na tym tle sporów. W przeciwieństwie do 
poprzedniego stanu prawnego nie następuje to już w drodze decyzji 
administracyjnej, a ma postać pisemnego oświadczenia składanego przez 
przełożonego. Kwestia ta była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu 
Administracyjnego, który kilkakrotnie wskazywał, iż sprawy przysługiwania 
funkcjonariuszowi Służby Więziennej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu 
mieszkalnego nie należą obecnie do właściwości sądów administracyjnych, a 
sądów powszechnych rozpatrujących spory z zakresu prawa pracy (postanowienia 
NSA z 8 grudnia 2011 r., I OSK 928/11, I OSK 1000/11, I OSK 1443/11, I OSK 
1272/11). Obecnie przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu przez 
funkcjonariusza Służby Więziennej nie następuje w formie decyzji administracyjnej, 
przy jej wydawaniu nie mają więc zastosowania k.p.a. Spory wynikłe na tym tle 
rozpoznawane są zaś przez sądy pracy. W konsekwencji w sprawach o przyznanie 
pomocy finansowej na podstawie art. 184 i 185 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o 
Służbie Więziennej wyłączone jest stosowanie art. 35 k.p.a. określającego termin, 
w jakim nastąpić winno ustosunkowanie się do wniosku funkcjonariusza i 

 
 
9 
ewentualne jego przedłużenia na mocy art. 36 k.p.a. W przepisach ustawy o 
Służbie Więziennej nie ma regulacji, która normowałaby tę kwestię, co rodzi 
poważne konsekwencje w przypadku wystąpienia przez funkcjonariusza do sądu z 
roszczeniem o zapłatę przez zakład karny określonej kwoty tytułem pomocy 
finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego na postawie art. 184 ust. 1 ustawy z 
9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Ani w przepisach ustawy o Służbie 
Więziennej, ani wykonującym ją rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 29 lipca 
2010 r. nie został określony termin, w którym przełożony ma wydać decyzję o 
przyznaniu tej pomocy. W § 2 ust. 4 rozporządzenia zastrzeżono, że wnioski 
funkcjonariuszy o przyznanie pomocy mają być rozpatrywane w kolejności ich 
składania, zgodnie z rejestrem prowadzonym przez jednostkę organizacyjną Służby 
Więziennej, a maksymalny termin, w którym ma nastąpić wypłata przyznanej 
pomocy finansowej wynosi dwa lata od dnia wydania decyzji o przyznaniu tej 
pomocy. 
W ocenie Sądu wątpliwości budzi sam charakter dochodzonego świadczenia 
w kontekście możliwości dochodzenia go przed sądami powszechnymi. Czy brak 
określenia terminu jego wymagalności oznacza, że ustawodawca traktował to 
świadczenie, które nie powinno być dochodzone przed sądem do czasu wydania 
przez dyrektora zakładu karnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi pomocy 
finansowej na uzyskanie lokalu, czy też jest to luka legislacyjna, powodująca 
konieczność zastosowania np. konstrukcji przewidzianych w k.c. Przedmiotem 
procesu byłoby w tej sytuacji roszczenie powoda o złożenie przez jego 
przełożonego oświadczenia woli określonej treści. Zarówno sposób uregulowania 
pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, jak i charakter tego świadczenia (socjalny) 
przemawiają za przyjęciem pierwszej koncepcji, tj. nieroszczeniowego charakteru 
tego świadczenia do momentu jego przyznania przez dyrektora zakładu karnego. 
Ostatnim przedstawionym przez Sąd Okręgowy zagadnieniem prawnym jest 
określenie strony pozwanej w sporach powstałych na tle przyznania pomocy 
finansowej na zakup lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza Służby Więziennej. 
Możliwe są w tym zakresie dwa rozwiązania. Pierwsze, że strona pozwana będzie 
oznaczona jako Zakład Karny w G. i drugie, że pozwanym będzie Dyrektor Zakładu 
Karnego w G. jako reprezentujący Skarb Państwa, zgodnie z art. 67 § 2 k.p.c. 

 
 
10
Wskazano przy tym, że zakład karny (a właściwie jego dyrektor) nie dysponuje 
pełną samodzielnością w zakresie kształtowania stosunku służbowego swoich 
funkcjonariuszy. Przyjęcie zatem, że stroną pozwaną jest w niniejszej sprawie 
zakład karny w G. uznać należy za wątpliwe Bardziej trafne wydaje się Sądowi 
przyjęcie, że to Skarb Państwa, reprezentowany przez dyrektora zakładu Karnego 
w N. posiada legitymację bierną (art. 67 § 2 k.p.c.). 
 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
 
Sąd Okręgowy przedstawił w pierwszej kolejności pytanie o możliwość 
dochodzenia przed sądem powszechnym pomocy finansowej, o której stanowi 
art. 184 i 185 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, (Dz. U. Nr 79, 
poz. 523 ze zm. – dalej ustawa). 
W obecnie obowiązującym stanie prawnym przyznanie pomocy finansowej 
na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza Służby Więziennej nie 
następuje w formie decyzji administracyjnej. Z tego powodu nie znajdują 
zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z 
przepisem art. 220 ustawy spory o roszczenia ze stosunku służbowego 
funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 
rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresy prawa pracy. Problem ten był już 
wielokrotnie rozstrzygany przez NSA. Jednolicie przyjęto, że sprawy dotyczące 
udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego należą do 
właściwości sądów powszechnych rozpatrujących spory z zakresu prawa pracy, a 
nie do właściwości sądów administracyjnych (zob. np. postanowienia NSA z dnia 8 
grudnia 2011 r., I OSK 928/11, z dnia 21 grudnia 2011 r., I OSK 1000/11, z dnia 24 
stycznia 2012 r., I OSK 1443/11). Sąd Najwyższy podziela powyższy pogląd. Stąd 
też przyjęto w uchwale, że funkcjonariusz Służby Więziennej może dochodzić 
przyznania pomocy finansowej (roszczenia) przed sądem właściwym w sprawach z 
zakresu prawa pracy. 
W pytaniu tym przedstawiony został kolejny problem związany z 
dopuszczalnością dochodzenia roszczenia o przyznanie pomocy finansowej. 
Chodzi tu w istocie o termin rozpatrzenia wniosku funkcjonariusza. W sprawach 

 
 
11
tego rodzaju wyłączone jest stosowanie art. 35 k.p.a. Przepisy ustawy nie regulują 
wprost tego problemu. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 4 Rozporządzenia Ministra 
Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej 
na uzyskanie lokalu funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 986 
– dalej rozporządzenie) rozpatrzenie wniosków o przyznanie pomocy finansowej 
następuje w kolejności ich składania, zgodnie z rejestrem  prowadzonym przez 
jednostkę organizacyjną Służby Więziennej. Maksymalny termin, do którego ma 
nastąpić wypłata przyznanej pomocy finansowej wynosi, zgodnie z przepisem § 3 
ust. 1 rozporządzenia, dwa lata od dnia wydania decyzji o przyznaniu tej pomocy. 
W sprawie niniejszej pozwany miał rozpatrzeć wniosek o przyznanie pomocy 
finansowej po ok. 12 miesiącach, co uzasadniał brakiem środków finansowych. 
Rozstrzygające znaczenie należy w powyższej kwestii przypisać regulacji 
ustawowej. Przepis art. 184 ust. 1 ustawy stanowi wyraźnie i jednoznacznie, że 
funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu 
mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji 
administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu 
mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu 
mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości 
pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przepis ten określa przesłanki nabycia 
prawa do pomocy finansowej w sposób ścisły, a więc nie pozostawiający żadnego 
marginesu 
swobodnej 
oceny 
właściwemu 
organowi. 
Problem 
charakteru 
świadczenia w postaci pomocy finansowej był rozstrzygany w poprzednim stanie 
prawnym przez orzecznictwo administracyjne. Ponieważ regulacja prawna jest 
obecnie w zasadzie taka sama orzeczenia te zachowały w tej kwestii aktualność. 
Przyjmowano w nich, że prawo do pomocy przysługuje, gdy spełnione są przesłanki 
ustawowe, a decyzja organu nie jest decyzją uznaniową (zob. np. wyrok WSA w 
Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2005 r., SA/Sz 1488/03, czy wyrok WSA w Łodzi z 
dnia 31 stycznia 2008 r., III SAB/Łd 62/07). W art. 185 ustawy określona została 
wysokość przysługującego funkcjonariuszowi świadczenia. W tej sytuacji należy 
stwierdzić, że pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi w razie spełnienia 
ustawowych przesłanek jej nabycia i złożenia stosownego pisemnego wniosku. 

 
 
12
Zasady powyższej nie może zmienić akt wykonawczy do ustawy. 
Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia nie zawiera bowiem podstawy 
do modyfikowania zawartej w ustawie materialnoprawnej regulacji prawa 
funkcjonariusza 
do 
otrzymania 
pomocy 
finansowej 
na 
uzyskanie 
lokalu 
mieszkalnego. W szczególności chodzi tu o to, że zgodnie z § 2 ust. 4 
rozporządzenia przyznanie pomocy finansowej może zostać odsunięte w czasie na 
dowolnie długi okres czasu. W rozporządzeniu tym mają być uregulowane zasady 
postępowania przed właściwym organem, którego celem jest jedynie stwierdzenie 
aktem deklaratoryjnym istnienie lub brak tego prawa oraz kwestie techniczne 
związane ze spełnieniem tego świadczenia. Tak więc sformułowanie „przyznawanie 
pomocy finansowej”, użyte w art. 185 ust. 3 ustawy powinno być rozumiane jedynie 
jako zespół określonych czynności faktycznych potwierdzających ustawowe 
przesłanki nabycia prawa do świadczenia, a nie jako materialnoprawny akt, na 
podstawie którego prawo to powstaje i którego wydanie jest pozostawione uznaniu 
właściwego organu Służby Więziennej (por. uzasadnienie uchwały składu 7 
sędziów NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., I OPS 7/08, ONSAiWSA 2009 nr 4, poz. 
66). 
W związku z powyższym nie powinno ulegać wątpliwości, że dochodzenie 
przedmiotowego roszczenia nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia przez właściwy 
organ lub po określonym czasie bezczynności tego organu. Żaden przepis ustawy 
nie przewiduje bowiem takiego warunku dochodzenia roszczenia na drodze 
sądowej. Realizacja prawa funkcjonariusza Służby Więziennej do pomocy 
finansowej ma na celu zapewnienia warunków do prawidłowego pełnienia służby 
oraz prowadzenia życia prywatnego i rodzinnego. Świadczenie to nie ma 
charakteru 
powszechnego 
nawet 
w 
regulacjach 
pragmatyk 
służbowych 
funkcjonariuszy. Zostało ono zagwarantowane w ustawie. Należy przy tym 
podkreślić, że ustawodawca nie uzależnił jego realizacji od możliwości finansowych 
jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, czy ilości spełniających warunki do 
jego nabycia funkcjonariuszy. W tej sytuacji nie może przesądzać o rozstrzygnięciu 
problemu argument braku środków (tak też przyjęto w wyroku WSA w Warszawie z 
dnia 8 września 2006 r., II SA/Wa 618/06, LEX nr 265553). Gdyby się z nim 
bowiem zgodzić, to wypłata wszelkich świadczeń mogłaby nie zostać nigdy 

 
 
13
zrealizowana lub odsunięta na dowolnie długi okres czasu. Zmiana zasad nabycia i 
realizacji prawa do pomocy mieszkaniowej mogłaby ulec zmianie jedynie poprzez 
nowelizację obowiązujących obecnie przepisów ustawowych. 
Reasumując powyższe należy przyjąć, że świadczenie o udzielenie pomocy 
finansowej powinno zostać spełnione, zgodnie z art. 455 k.c., niezwłocznie po 
wezwaniu dłużnika do jego wykonania. Należy także wspomnieć, że wydany na 
podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy Regulamin Nr 2/2010 Dyrektora Generalnego 
Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. w sprawie pełnienia służby przez 
funkcjonariuszy Służby Więziennej stanowi w § 12 ust. 2, iż przełożony powinien 
niezwłocznie rozpatrywać sprawy wnoszone przez funkcjonariuszy i podejmować 
na bieżąco stosowne decyzje. 
Kolejnym zagadnieniem jest problem zdolności sądowej w sprawach o 
roszczenia funkcjonariuszy Służby Więziennej o realizację prawa do pomocy 
mieszkaniowej. Sprawy o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy, 
zgodnie z art. 1 k.p.c., są sprawami cywilnymi w znaczeniu procesowym, a nie 
materialnym. Nie są bowiem sprawami ze stosunku pracy, tylko innymi sprawami, 
do których stosuje się przepisy tego kodeksu z mocy ustaw szczególnych. 
Zastosowanie znajdują więc przepisy k.p.c. o postępowaniu odrębnym w sprawach 
z zakresu prawa pracy. Nie wynika jednak z tego, że w tym przypadku zawsze 
znajduje zastosowanie przepis art. 460 § 1 k.p.c. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 
dnia 16 czerwca 2009 r., I PK 226/08, OSNP 2011 nr 3-4, poz. 33). 
Pomimo, że zakłady karne są jednostkami organizacyjnymi Służby 
Więziennej, a ich dyrektorzy posiadają niektóre uprawnienia charakterystyczne dla 
reprezentantów pracodawców nie można przyjąć, że zakład karny jest pracodawcą 
w rozumieniu art. 3 k.p. Przede wszystkim funkcjonariusz wykonuje swoje 
obowiązki 
w 
oparciu 
o 
służbowy 
stosunek 
zatrudnienia 
o 
charakterze 
administracyjnoprawnym. Nie jest więc pracownikiem. Zakłady karne, pomimo 
wyodrębnienia organizacyjnego nie mają samodzielności finansowej. Dyrektor 
Generalny ma także wiele uprawnień związanych ze stosunkiem służbowym 
funkcjonariuszy, które wynikają np. z art. 10 i 11, czy 69 ustawy. Dyrektor zakładu 
karnego nie ma więc pełnej samodzielności w zakresie kształtowania stosunku 
służbowego funkcjonariuszy. Na tej podstawie należało uznać, że zdolność sądowa 

 
 
14
przysługuje, zgodnie z art. 67 § 2 k.p.c., Skarbowi Państwa reprezentowanemu 
przez organ jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone 
roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. 
 
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.