III PO 12/04

Wyrok z dnia 16 lutego 2006 r. 
III PO 12/04 
 
Realizacja kompetencji prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego do 
przeniesienia sędziego tego sądu na stanowisko sędziego wojewódzkiego 
sądu administracyjnego w miejscowości, w której pełnił służbę, z pozostawie-
niem mu prawa do wynagrodzenia i przysługującego tytułu (art. 94 § 1 i art. 95 
§ 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo 
o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed są-
dami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wymagała jedynie za-
sięgnięcia opinii kolegium i nie była uzależniona od zgody sędziego, czy zwró-
cenia się do sędziego o jej wyrażenie. 
 
Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Zbigniew Hajn, 
Małgorzata Wrębiakowska-Marzec (sprawozdawca). 
 
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2006 r. sprawy 
z odwołania sędziego Anny Ł. od decyzji Prezesa Naczelnego Sądu Administracyj-
nego z dnia 1 marca 2004 r. [...] w przedmiocie przeniesienia na stanowisko sędzie-
go wojewódzkiego sądu administracyjnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyj-
nego w Ł. 
 
o d d a l i ł   odwołanie. 
 
U z a s a d n i e n i e 
 
 
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 1 marca 2004 r., 
wydaną na podstawie art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wpro-
wadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o 
postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., po-
woływanej dalej jako ustawa reformująca sądownictwo administracyjne lub ustawa), 
przeniósł z dniem 15 marca 2004 r. sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego 
Annę Ł. na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego do Woje-

 
2
wódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. W uzasadnieniu decyzji Prezes Naczelnego 
Sądu Administracyjnego podniósł, iż podstawowym celem reformy sądownictwa ad-
ministracyjnego było zapewnienie sprawnego wykonywania działalności orzeczniczej 
przez 14 wojewódzkich sądów administracyjnych, utworzonych rozporządzeniem 
Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich są-
dów administracyjnych oraz utworzenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 
72, poz. 652). Osiągnięcie tego celu było możliwe w drodze przenoszenia sędziów 
NSA na stanowiska sędziowskie w odpowiednich wojewódzkich sądach administra-
cyjnych na podstawie art. 94 § 1 ustawy, który upoważnia Prezesa NSA do przenie-
sienia sędziego NSA na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjne-
go, po zasięgnięciu opinii Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skład 
Naczelnego Sądu Administracyjnego wchodziło 280 sędziów powołanych na te sta-
nowiska na podstawie dotychczasowych przepisów. Na wniosek Zgromadzenia 
Ogólnego Sędziów NSA, Prezydent RP rozporządzeniem z dnia 18 lutego 2004 r. w 
sprawie ustalenia liczby stanowisk sędziowskich w Naczelnym Sądzie Administracyj-
nym oraz liczby wiceprezesów (Dz.U. Nr 26, poz. 228), ustalił liczbę stanowisk sę-
dziowskich na 50. Wymagało to przeniesienia znacznej liczby powołanych wcześniej 
sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do wojewódzkich sądów administra-
cyjnych. W odniesieniu do przenoszonych sędziów Naczelnego Sądu Administracyj-
nego, zajmujących dotychczas stanowiska sędziowskie w zniesionych z dniem 1 
stycznia 2004 r. ośrodkach zamiejscowych NSA, Kolegium NSA i Zgromadzenie 
Ogólne Sędziów NSA przyjęły regułę, że będą oni wykonywać obowiązki sędziow-
skie w wojewódzkich sądach administracyjnych utworzonych w miejscowościach 
siedzib zniesionych ośrodków zamiejscowych NSA, w których sędziowie dotychczas 
pełnili służbę. Decyzja o przeniesieniu sędziego Naczelnego Sądy Administracyjnego 
Anny Ł. została podjęta w celu zapewnienia sprawnego funkcjonowania Wojewódz-
kiego Sądu Administracyjnego w Ł. 
 
W odwołaniu od powyższej decyzji sędzia Naczelnego Sądu Administracyj-
nego Anna Ł. zarzuciła jej „niezgodność z przepisem art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 
sierpnia 2002 r. i przepisami art. 2, 32, 178 ust. 1 i 180 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 
r. Nr 78, poz. 483), zaś pierwszemu z powołanych przepisów - będącemu podstawą 
prawną zaskarżonej decyzji - rozpatrywanemu łącznie z art. 93 i 95 ustawy - Przepi-
sy wprowadzające - niekonstytucyjność, to jest obrazę zasad wyprowadzanych z 
wszystkich wymienionych wyżej przepisów konstytucyjnych, a w szczególności - za-

 
3
sady ochrony praw słusznie nabytych, przez pozbawienie sędziów Naczelnego Sądu 
Administracyjnego, którzy objęli swoje stanowisko przed dniem wejścia w życie 
obecnej Konstytucji RP (przed 17 października 1997 r.), przenoszonych w trybie art. 
94 § 1 ustawy, tak rozumianych praw”. W uzasadnieniu odwołująca się podniosła, iż 
stosownie do art. 94 § 1 zdanie pierwsze ustawy, w okresie 3 miesięcy od dnia wej-
ścia w życie ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 
153, póz. 1269), sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego może być przeniesiony 
przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, po zasięgnięciu opinii Kolegium 
tego Sądu, na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego w miej-
scowości, w której dotychczas pełnił służbę, z pozostawieniem mu prawa do wyna-
grodzenia i tytułu przysługującego sędziemu Naczelnego Sądu Administracyjnego. 
Nie ma wątpliwości co do tego, że posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem „po 
zasięgnięciu opinii" oznacza podjęcie zindywidualizowanego, odnoszącego się do 
konkretnej osoby, aktu opiniowania. Do wydania tak pojmowanej opinii nie doszło, o 
czym świadczy już sama treść osnowy decyzji Prezesa Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego (nie wskazano w niej na zasięgnięcie jakiejkolwiek opinii). Z informacji 
przekazanych odwołującej się przez członków Kolegium Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego wynika, że poprzestano jedynie na przedstawieniu listy przenoszonych 
do wojewódzkich sądów administracyjnych sędziów. W uzasadnieniu decyzji powo-
łano się natomiast ogólnikowo na „przyjęcie reguły" przez Kolegium Naczelnego 
Sądu Administracyjnego i Zgromadzenie Ogólne Sędziów tego Sądu, powielającej 
dokładnie treść wskazanego na wstępie przepisu ustawowego. Zdaniem odwołującej 
się już tylko ta okoliczność dyskwalifikuje w sensie prawnym zaskarżoną decyzję 
(nakazuje uznać ją za naruszającą ustawowy tryb współdziałania). Jakikolwiek wy-
dający akt stosowania prawa organ, także Prezes Naczelnego Sądu Administracyj-
nego, ma obowiązek kierować się przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a 
nie bliżej niesprecyzowanymi co do charakteru i skutków prawnych "regułami". Nie 
zastępują one i nie mogą zastępować aktów współdziałania (opinii) w rozumieniu 
przepisów prawa procesowego. Co więcej, reguła ta została przez Prezesa Naczel-
nego Sądu Administracyjnego złamana, więc odwoływanie się do niej jest bezprzed-
miotowe. 
 
Niekonstytucyjności powyższych unormowań odwołująca się upatruje głównie 
w tym, że wbrew swej stylistyce odebrały one przenoszonym sędziom przysługujące 
im dotychczas i nabyte pod rządem obowiązującego przed dniem 1 stycznia 2004 r. 

 
4
ustawodawstwa uprawnienia, chociażby prawo przejścia w stan spoczynku po ukoń-
czeniu 60 roku życia w razie przepracowania nie mniej niż 9 lat na stanowisku sę-
dziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odwołująca się wskazała na treść art. 
93 ustawy, zgodnie z którym osoby powołane na stanowisko sędziego Naczelnego 
Sądu Administracyjnego na podstawie dotychczasowych przepisów pozostają sę-
dziami Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, iż za sprzeczne z tym prze-
pisem należy uznać uregulowanie z art. 94 § 1 ustawy, w tym zasadę, że w przypad-
ku przeniesienia sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego na stanowisko sę-
dziego wojewódzkiego sądu administracyjnego pozostawia mu się prawo do wyna-
grodzenia i tytuł przysługujący sędziom Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nadto 
przepisy art. 94 § 1 i art. 95 § 1 ustawy dopuściły zastosowanie przez Prezesa Na-
czelnego Sądu Administracyjnego różnych odmiennych w swych skutkach prawnych 
instytucji - przeniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego i delegowania 
„do pełnienia obowiązków w wojewódzkim sądzie administracyjnym". Ta swoboda, a 
wręcz dowolność w roszadach odnoszących się do stanowisk sędziowskich kłóci się 
w sposób oczywisty z zasadą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą 
równego traktowania (art. 32 Konstytucji RP) oraz zasadami niezawisłości sędziow-
skiej i nieusuwalności sędziów (art. 178 ust. l i art. 180 Konstytucji RP). Skarżąca 
podkreśliła, iż ani do niej, ani do innych sędziów nie zwracano się o wyrażenie zgody 
na przeniesienie na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, 
nie zaistniała również w rozważanym przypadku sytuacja określona w art. 75 § 2 pkt 
1 ustawy z 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, 
poz. 1070 ze zm.). Odwołanie się do dyspozycji art. 180 ust. 5 Konstytucji RP wyma-
gałoby zaś, wobec różnicowania trybów z art. 94 § 1 i art. 95 § 1 ustawy, sformuło-
wania jasnych kryteriów podejmowanych decyzji personalnych, przy pełnym posza-
nowaniu zasad przejrzystości działania i ochrony praw nabytych. Przepis ten kształ-
tuje zresztą nie tyle alternatywę działań dopuszczalnych w stosunku do sędziów, co 
raczej gwarancję w postaci nakazu pozostawienia pełnego uposażenia. 
 
Zdaniem odwołującej się sprzeczne z powołanymi zasadami konstytucyjnymi 
jest, pozostające poza ramami wymaganego ustawowo opiniowania, „dekretowanie" 
przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego obsady personalnej stanowisk w 
tym Sądzie i w sądach niższej instancji. Reguła, o której wspomina się w uzasadnie-
niu zaskarżonej decyzji nie jest respektowana, gdyż bez przedstawienia jakichkol-
wiek kryteriów i racji merytorycznych wobec niektórych sędziów Naczelnego Sądu 

 
5
Administracyjnego zastosowano reżim z art. 95 § 1 ustawy (delegowanie), a w sto-
sunku do innych, mniej korzystny i odbierający nabyte prawa, reżim z art. 94 § 1 
ustawy (przeniesienie). Tego rodzaju praktyka prowadzi do nieuzasadnionego i nie-
poddającego się zobiektywizowanym kryteriom oceny zróżnicowania statusu sę-
dziów. Łączy się ono z wyodrębnieniem trzech kategorii sędziów Naczelnego Sądu 
Administracyjnego: 1) sędziów zajmujących stanowisko sędziego Naczelnego Sądu 
Administracyjnego, 2) sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego delegowanych 
do pełnienia obowiązków w wojewódzkich sądach administracyjnych, z perspektywą 
przeniesienia w stan spoczynku z uposażeniem w wysokości wynagrodzenia pobie-
ranego na ostatnio zajmowanym stanowisku (art. 95 § 2 ustawy) i 3) sędziów z „tytu-
łem" sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeniesionych na stanowisko 
sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, pozbawionych przysługujących im 
przed przeniesieniem uprawnień, a jedynie zachowujących prawo do wynagrodzenia 
sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. 
 
W konkluzji odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. 
 
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o oddalenie odwołania 
podkreślając, że zmiany ustroju sądów administracyjnych wymusiły przeniesienia 
niektórych sędziów NSA na stanowiska sędziów wojewódzkich sądów administracyj-
nych, z pozostawieniem im tytułu i wynagrodzenia sędziego Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego, co odpowiada art. 180 ust. 5 Konstytucji. Takie decyzje o przeniesie-
niu nie naruszały żadnych zasad konstytucyjnych, ale były konieczne i zmierzały do 
realizacji reformy sądownictwa administracyjnego, a przy tym zostały podjęte po wy-
pracowaniu przez Kolegium NSA zasadniczych kryteriów przenoszenia sędziów, 
które zostały zaakceptowane przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów tego Sądu w 
sposób, który umożliwiał każdemu sędziemu zgłoszenie wniosków odrębnych lub 
propozycji odmiennych oraz odniesienia się do każdego indywidualnego przypadku. 
 
 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
 
 
Odwołanie zostało oparte na zarzutach: 1) niezgodności art. 94 § 1 ustawy 
reformującej sądownictwo administracyjne, „rozpatrywanego łącznie z art. 93 i 95 
ustawy”, z art. 2, 32, 178 ust. 1 i 180 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz 2) 
naruszenia art. 94 § 1 ustawy polegającego na podjęciu przez Prezesa Naczelnego 
Sądu Administracyjnego decyzji w przedmiocie przeniesienia odwołującej się na sta-

 
6
nowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego do Wojewódzkiego Sądu 
Administracyjnego w Ł. bez zasięgnięcia zindywidualizowanej opinii Kolegium Na-
czelnego Sądu Administracyjnego. 
 
Badanie zgodności przepisów ustaw z Konstytucją należy do Trybunału Kon-
stytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 listopada 2005 r., P 20/04, uznał, że art. 94 § 1 
ustawy reformującej sądownictwo administracyjne jest zgodny z art. 2, art. 32, art. 
178 ust. 1 i art. 180 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu powoła-
nego wyroku, którego Sąd Najwyższy nie będzie powielał, Trybunał odniósł się do 
kwestii zgodności zakwestionowanej regulacji z Konstytucją również w aspekcie za-
kresu i skali zróżnicowania statusu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, o 
których mowa w art. 93 - 95 ustawy oraz zasady praw nabytych wskazując, iż „nie 
ma czegoś takiego, jak konstytucyjne podmiotowe prawo sędziego do „nieusuwalno-
ści” czy też do „zajmowania określonego stanowiska służbowego w określonym są-
dzie”, a „dopiero w sytuacji, gdyby okazało się, że w praktyce sądowej art. 94 § 1 
ustawy rozumiany jest w taki sposób, iż prowadzi to do odebrania lub ograniczenia 
konkretnie wskazanych praw podmiotowych, byłaby podstawa do ewentualnych roz-
ważań, czy doszło do naruszenia zasady praw nabytych”. W konsekwencji za nie-
uzasadniony musi być uznany zarzut odwołującej się, iż art. 94 § 1 ustawy pozostaje 
w sprzeczności z jej art. 93. W myśl ostatnio powołanego uregulowania osoby po-
wołane na stanowiska sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie 
dotychczasowych przepisów pozostają sędziami Naczelnego Sądu Administracyj-
nego. Przepis ten należy rozumieć jako regułę, zgodnie z którą po dniu wejścia w 
życie ustawy osoby w nim wymienione pozostają na stanowisku sędziego Naczelne-
go Sądu Administracyjnego. Na warunkach przewidzianych w art. 95 § 1 ustawy Pre-
zes Naczelnego Sądu Administracyjnego może delegować sędziego Naczelnego 
Sądu Administracyjnego (a więc tego, o którym mowa w art. 93 ustawy) do pełnienia 
obowiązków w wojewódzkim sądzie administracyjnym. Należy podzielić zaprezento-
wany w odpowiedzi na odwołanie pogląd Prezesa Naczelnego Sądu Administracyj-
nego, że w toku delegacji nie następuje zmiana statusu sędziego, który otrzymuje 
jedynie uprawnienie do orzekania w innym sądzie. A zatem w okresie objętym dele-
gowaniem mogą być podejmowane w stosunku do tego sędziego czynności dotyczą-
ce jego stosunku służbowego, w tym przeniesienie na stanowisko sędziego woje-
wódzkiego sądu administracyjnego w trybie określonym w art. 94 § 1 ustawy, który to 
przepis - w zakresie wskazanym przez odwołującą się - został uznany przez Trybu-

 
7
nał Konstytucyjny za zgodny z ustawą zasadniczą. Natomiast zarzut pozbawienia 
odwołującej się korzystniejszych rozwiązań prawnych w zakresie prawa do stanu 
spoczynku nie poddaje się weryfikacji w niniejszym postępowaniu, którego przed-
miotem jest decyzja Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o przeniesieniu w 
trybie art. 94 § 1 ustawy. Wyklucza to możliwość badania przez Sąd Najwyższy w 
tym postępowaniu innych niż ustawowo określone następstw prawnych decyzji doty-
czącej kwestii przeniesienia.  
 
Zgodna z Konstytucją ustawowa kompetencja Prezesa Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego do skutecznego przeniesienia sędziego Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego w miej-
scowości, w której pełnił służbę, z pozostawieniem mu prawa do wynagrodzenia i 
tytułu przysługującego sędziemu Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 94 § 1 
zdanie pierwsze ustawy), wymagała jedynie zasięgnięcia opinii Kolegium Naczelne-
go Sądu Administracyjnego. Przepis ten nie wymaga bowiem uzyskania zgody sę-
dziego na takie przeniesienie, ani też zapytania go o taką zgodę. Ze stanowiska Pre-
zesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartego w odpowiedzi na odwołanie i 
niepodważanego przez odwołującą się wynika, że zasadnicze kryteria dotyczące 
przenoszenia sędziów zostały wypracowane przez Kolegium Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego i zaakceptowane przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów tego Sądu w 
dniu 9 lutego 2004 r. W konsekwencji w trakcie obrad w dniu 23 lutego 2004 r. Kole-
gium zaopiniowało przeniesienie poszczególnych sędziów. Polegało to na odczyty-
waniu przez przewodniczącego Kolegium kolejno nazwisk wszystkich przenoszonych 
sędziów, zadaniu pytania, czy w stosunku do propozycji przeniesienia wymienionych 
sędziów są inne propozycje, a następnie przystąpieniu do aktu głosowania. Ten spo-
sób postępowania umożliwiał zgłoszenie odrębnego wniosku w przypadku każdego 
sędziego, odmiennej propozycji oraz odniesienia się do każdego indywidualnego 
przypadku oddzielnie. Termin posiedzenia Kolegium był ogłoszony w trakcie poprze-
dzającego go Zgromadzenia Ogólnego, a przebieg posiedzenia - powszechnie 
znany, gdyż w skład Kolegium wchodzili członkowie reprezentujący wszystkie 
Ośrodki Zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego i wszystkie wydziały 
orzecznicze tego Sądu w Warszawie. Taki skład Kolegium został powołany celem 
zapewnienia wszystkim jednostkom organizacyjnym Sądu przedstawiciela w tym or-
ganie w związku z reformą sądownictwa. Uniknięto indywidualnych ocen w zakresie 
wypełniania przez poszczególnych sędziów obowiązków sędziowskich, a zwłaszcza 

 
8
działalności orzeczniczej sędziów, co naruszałoby zasadę niezawisłości sędziowskiej 
oraz podważało przyczynę przeniesienia, którą była zmiana ustroju sądów. 
 
Należy uznać, iż zastosowana procedura spełniała ustawowe wymagania za-
sięgnięcia opinii Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznej dla sku-
tecznego przeniesienia sędziego na podstawie art. 94 § 1 zdanie pierwsze ustawy, 
gdyż faktycznie i realnie umożliwiał indywidualizację formułowania tego typu opinii w 
stosunku do poszczególnych sędziów. Tryb ten był wprowadzony po uprzedniej kon-
sultacji oraz akceptacji przez całe środowisko sędziowskie Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego (jego Kolegium i Zgromadzenie Ogólne), zapewniał obiektywnie 
sprawne i szybkie przeprowadzenie tej procedury w stosunku do wszystkich przeno-
szonych sędziów, a w konsekwencji zapewniał skuteczne wywiązanie się upoważ-
nionych organów z ciążącego na nich obowiązku wprowadzenia w życie tego etapu 
reformy ustrojowej sądownictwa administracyjnego. Tryb ten nie naruszał również 
żadnych obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawowych (por. także wyrok 
Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2006 r., III PO 1/04). 
 
Z powyższych względów odwołanie - jako nieuzasadnione - podlega oddaleniu 
na podstawie art. 49 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów admini-
stracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 
listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.) oraz w 
związku z art. 75 § 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów po-
wszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.).  
========================================