III PO 1/04

Wyrok z dnia 12 stycznia 2006 r. III PO 1/04 Rozstrzygnięcie w przedmiocie przeniesienia lub delegowania sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego do wojewódzkiego sądu administracyj- nego, podejmowane na podstawie art. 94 § 1 oraz art. 95 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów ad- ministracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj- nymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), nie jest decyzją administracyjną w rozu- mieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc przy jego podejmowaniu nie ma zastosowania art. 106 k.p.a. Przewodniczący SSN Jerzy Kuźniar, Sędziowie SN: Zbigniew Myszka, Andrzej Wasilewski (sprawozdawca). Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2006 r. sprawy z odwołania sędziego Zbigniewa K. od decyzji Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2004 r. [...] w przedmiocie przeniesienia na stano- wisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. o d d a l i ł odwołanie. U z a s a d n i e n i e Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 1 marca 2004 r. [...], podjętą na podstawie art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), przeniósł sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego Zbigniewa K. na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego do Wojewódzkiego Sądu Admini- stracyjnego w Ł. z dniem 15 marca 2004 r. 2 W odwołaniu od powyższej decyzji Prezesa Naczelnego Sądu Administracyj- nego z dnia 1 marca 2004 r. sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego Zbigniew K. zarzucił niezgodność powyższej decyzji z przepisem art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów admini- stracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz z przepisami art. 2, art. 32, art. 178 ust. 1 i art. 180 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i równocześnie zarzucił „pierwszemu z powołanych przepisów - będącemu podstawą prawną zaskarżonej decyzji - rozpatrywanemu łącznie z art. 93 i 95 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - niekonstytucyjność, tj. obrazę zasad wyprowa- dzanych ze wszystkich wymienionych wyżej przepisów konstytucyjnych, a w szcze- gólności - zasady ochrony praw słusznie nabytych, przez pozbawienie sędziów Na- czelnego Sądu Administracyjnego, którzy objęli swoje stanowiska przed dniem wej- ścia w życie obecnej Konstytucji RP (przed 17 X 1997 r.), przenoszonych w trybie art. 94 § 1 ustawy, tak rozumianych praw” - wnosząc w konsekwencji o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący wywiódł w szczególności, co następuje: Po pierwsze, uzasadniając zarzut niekonstytucyjności „wysoce niespójnych i grzeszących brakiem logiki unormowań”, skarżący podniósł, że „wbrew stylistyce odebrały one przenoszonym sędziom przysługujące im dotychczas i nabyte pod rzą- dem obowiązującego przed dniem 1 I 2004 r. ustawodawstwa uprawnienia, cho- ciażby prawo przejścia w stan spoczynku po ukończeniu 60 roku życia w razie prze- pracowania nie mniej niż 9 lat na stanowisku sędziego Naczelnego Sądu Administra- cyjnego - art. 30 § 2 pkt 2 ustawy z 23 XI 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052) w związku z przepisami art. 15 ustawy z 11 V 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) - przed 1 I 2004 r. oraz art. 19 ustawy z 25 VII 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - po 1 I 2004 r. (...) art. 93 ustawy - Przepisy wprowadzające... zastrzegł: ‘osoby powołane na sta- nowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie dotychczaso- wych przepisów pozostają sędziami Naczelnego Sądu Administracyjnego’. Za sprzeczne z tym przepisem trzeba uznać uregulowanie z art. 94 § 1 ustawy, w tym zasadę, że w przypadku przeniesienia sędziego Naczelnego Sądu Administracyj- nego na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego pozostawia mu się prawo do wynagrodzenia i tytuł przysługujący sędziom Naczelnego Sądu 3 Administracyjnego. (...) Koniecznym jest wreszcie zwrócenie uwagi, że przepisy art. 94 § 1 i art. 95 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające... dopuściły zastosowanie przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego różnych, odmiennych w swych skut- kach prawnych instytucji - przeniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego i delegowania ‘do pełnienia obowiązków w wojewódzkim sądzie administracyjnym’. Owa niczym nieskrępowana swoboda, by nie powiedzieć dowolność w roszadach odnoszących się do stanowisk sędziowskich kłóci się w sposób oczywisty z zasadą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą równego traktowania (art. 32 Kon- stytucji RP) oraz zasadami niezawisłości sędziowskiej i nieusuwalności sędziów (art. 178 ust. 1 i art. 180 Konstytucji RP). Warto dodać, że ani do mnie, ani do innych sę- dziów nie zwracano się o wyrażenie zgody na przeniesienie na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie zaistniała również w rozważanym przy- padku sytuacja określona w art. 75 § 2 pkt 1 ustawy z 27 VII 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) - na przepis § 4 tego artykułu powołano się w pouczeniu zamieszczonym w uzasadnieniu zaskarżonej de- cyzji. Według § 2 pkt 1 zgoda sędziego na przeniesienie w inne miejsce służbowe nie jest wymagana w razie zniesienia stanowiska wywołanego zmianami w organizacji sądownictwa lub zniesienia danego sądu albo wydziału zamiejscowego bądź przeniesienia siedziby sądu. Przepis art. 85 ustawy - Przepisy wprowadzające zniósł bowiem z dniem 1 I 2004 r. ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjne- go, a nie wydziały zamiejscowe sądu. Nie sposób też mówić o ‘zniesieniu stanowiska wywołanym zmianami organizacyjnymi sądownictwa’, gdyż w dalszym ciągu istnieje stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odwołanie się do dyspo- zycji art. 180 ust. 5 Konstytucji RP wymagałoby zaś, wobec zróżnicowania trybów (reżimów) z art. 94 § 1 i art. 95 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające... sformułowa- nia jasnych kryteriów podejmowania decyzji personalnych, przy pełnym poszanowa- niu zasad przejrzystości działania i ochrony praw nabytych. Przepis ten kształtuje zresztą nie tyle alternatywę działań dopuszczalnych w stosunku do sędziów, co ra- czej gwarancję w postaci nakazu pozostawienia pełnego uposażenia.” Po drugie, zdaniem skarżącego, posłużenie się przez ustawodawcę w dyspo- zycji art. 94 § 1 (zdanie pierwsze) ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrotem „po zasięgnięciu opinii’ oznacza podjęcie zindywiduali- zowanego, odnoszącego się do konkretnej osoby, aktu opiniowania. „Do wydania tak 4 pojmowanej opinii nie doszło, o czym świadczy już sama treść osnowy decyzji Pre- zesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (nie wskazano w niej na zasięgnięcie ja- kiejkolwiek opinii). Z informacji przekazanych mi przez członków Kolegium Naczel- nego Sądu Administracyjnego wynika, że poprzestano jedynie na przedstawieniu listy przenoszonych do wojewódzkich sądów administracyjnych sędziów. W uzasad- nieniu powołano się natomiast ogólnikowo na ‘przyjęcie reguły’ przez Kolegium Na- czelnego Sądu Administracyjnego i Zgromadzenie Ogólne sędziów tego Sądu, po- wielającej dokładnie treść wskazanego na wstępie przepisu ustawowego. Już tylko ta okoliczność dyskwalifikuje w sensie prawnym zaskarżoną decyzję (nakazuje uznać ją za naruszającą ustawowy tryb współdziałania). Niezależnie od tego wypada zapytać, co właściwie oznacza użyty w uzasadnieniu tej decyzji zwrot ‘kierując się tą regułą, podjąłem decyzję...’ [...]. Jakikolwiek wydający akt stosowania prawa organ, także Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego ma obowiązek kierować się przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a nie bliżej niesprecyzowanymi co do charak- teru i skutków prawnych ‘regułami’. Nie zastępują one i nie mogą zastępować aktów współdziałania (opinii) w rozumieniu przepisów prawa procesowego. Co więcej, re- guła ta - o czym mowa w punkcie 3 - została przez Prezesa Naczelnego Sądu Admi- nistracyjnego złamana, więc odwoływanie się do niej jest bezprzedmiotowe.” Równo- cześnie, skarżący zarzucił, iż „za sprzeczne z wyliczonymi uprzednio zasadami kon- stytucyjnymi uważam całkowicie dyskrecjonalne, pozostające poza ramami wymaga- nego ustawowo opiniowania, ‘dekretowanie’ przez Prezesa Naczelnego Sądu Admi- nistracyjnego obsady personalnej stanowisk w tym Sądzie i w sądach niższej instan- cji. Reguła, o której wspomina się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie jest re- spektowana, gdyż bez przedstawienia jakichkolwiek kryteriów i racji merytorycznych, w sposób arbitralny, wobec niektórych z zatrudnionych przed 17 X 1997 r. sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również zatrudnionych po tej dacie, zasto- sowano reżim z art. 95 § 1 (delegowanie), a w stosunku do innych, mniej korzystny i odbierający nabyte prawa, reżim z art. 94 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające... (przeniesienie). Tego rodzaju praktyka prowadzi do nieuzasadnionego i nie poddają- cego się zobiektywizowanym kryteriom oceny, zróżnicowania sędziów. Łączy się ona z wyodrębnieniem trzech kategorii sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: 1) sędziów zajmujących stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, 2) sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego delegowanych do pełnienia obowiąz- ków w wojewódzkich sądach administracyjnych, z perspektywą przeniesienia w stan 5 spoczynku z uposażeniem w wysokości wynagrodzenia pobieranego na ostatnio zajmowanym stanowisku (art. 95 § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające...), 3) sę- dziów z ‘tytułem’ sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego przeniesionych na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, pozbawionych przy- sługujących im przed przeniesieniem uprawnień, a jedynie zachowujących prawo do wynagrodzenia sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.” Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego pismem z dnia 8 kwietnia 2004 r. wniósł o oddalenie powyższego odwołania sędziego Naczelnego Sądu Administra- cyjnego Zbigniewa K., podnosząc równocześnie, co następuje: 1. „W dniu wejścia w życie Konstytucji RP ustrój sądu administracyjnego okre- ślała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), według której Naczelny Sąd Administracyjny, jako jeden Sąd działał w Warszawie i w ośrodkach zamiejscowych utworzonych dla jednego lub kilku województw. Sędziowie NSA byli powoływani przez Prezydenta RP na stanowiska sędziów NSA w Warszawie oraz w poszczególnych ośrodkach zamiejscowych Sądu. Kierunek zmian ustroju sądu administracyjnego został określony w Konstytucji RP. Po pierwsze, została przyjęta zasada, iż postępowanie sądowe przed sądami admi- nistracyjnymi będzie co najmniej dwuinstancyjne (art. 176 ust. 1 oraz art. 78 Konsty- tucji RP). Po drugie, Konstytucja RP przesądziła, że sądami administracyjnymi mają być Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne (art. 184 Konsty- tucji RP). Po trzecie, określono termin (przed upływem 5 lat od dnia wejścia Konsty- tucji), w którym zostaną uchwalone ustawy wprowadzające w życie instancyjność postępowania przed sądami administracyjnym (art. 236 ust. 2 Konstytucji RP). Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwana dalej Prawem o ustroju oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwana dalej Prawem o postępowaniu, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2004 r., dokonały zasadniczych zmian co do ustroju i właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz postępowania przed tym Sądem, a także określiły ustrój, właściwość i postępowanie przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Wprowa- dzenie tych zmian w ustroju sądów administracyjnych określiła ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów admini- stracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwana dalej Przepisami wprowadzającymi. Z mocy art. 85 6 Przepisów wprowadzających, z dniem 1 stycznia 2004 r. zostały zniesione ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, utworzone na podstawie dotych- czasowych przepisów, a w miejscowościach, w których miały siedziby zniesione ośrodki zamiejscowe NSA (w Białymstoku, Bydgoszczy, Gdańsku, Gliwicach, Krako- wie, Lublinie, Łodzi, Poznaniu, Rzeszowie, Szczecinie i Wrocławiu) oraz w Olsztynie, Opolu i Warszawie zostały utworzone wojewódzkie sądy administracyjne, które roz- poczęły działalność od początku 2004 r. Z Konstytucji RP, która wprowadza zasadę nieusuwalności sędziów (art. 180 ust. 1), wynika że w razie zmiany ustroju sądów wolno sędziego przenieść do innego sądu lub w stan spoczynku z pozostawieniem mu pełnego uposażenia (art. 180 ust. 5).” 2. W tej sytuacji, odnosząc się do kwestii prawnej konstytucyjności decyzji o przeniesieniu sędziego i przepisów ustawy Przepisy wprowadzające, Prezes Naczel- nego Sądu Administracyjnego wskazał na to, że: 2.1. „Najczęściej przywoływanymi przepisami Konstytucji, które zdaniem Od- wołujących się naruszyła decyzja i z którymi niezgodny jest art. 94 § 1 i art. 95 Prze- pisów wprowadzających są: art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 32 (zasada równości), art. 178 ust. 1 (zasada niezawisłości sędziowskiej) oraz art. 180 ust. 1 (zasada nieusuwalności sędziów). Otóż niektórzy Odwołujący się po- pełnili ten błąd i nie precyzują, jakie ich prawo konstytucyjne mieszczące się w treści zasady państwa prawnego zostało naruszone. Jednak pewna liczba odwołujących się wskazuje, iż zostały naruszone ich prawa nabyte do bycia sędzią NSA ze wszyst- kimi konsekwencjami prawnymi z tego wynikającymi (wynagrodzenie, stan spoczyn- ku). Otóż nawet prawa słusznie nabyte nie mają charakteru absolutnego, w tym sen- sie, że prawa raz przyznane nigdy nie mogą być zmienione czy cofnięte, jeśli zacho- dzą okoliczności uzasadniające taką zmianę i znajdujące usprawiedliwienie w innych wartościach, zasadach lub konkretnych przepisach konstytucyjnych (...) odwoływanie się w sprawach o przeniesienie sędziego NSA do orzekania w wojewódzkich sądach administracyjnych do zasady praw nabytych jest chybione, bowiem nie ma konstytu- cyjnego prawa bycia sędzią NSA. Gdyby jednak przyjąć, że dotychczasowi sędziowie NSA mieli prawo przypuszczać, iż ich sytuacja prawna pozostanie stabilna do czasu przejścia w stan spoczynku - to należy przypomnieć, iż przeniesienie ich do woje- wódzkiego sądu administracyjnego nastąpiło w warunkach art. 180 ust. 5 Konstytucji, który stanowi, że ‘W razie zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądo- wych wolno sędziego przenosić do innego sądu lub w stan spoczynku z pozostawie- 7 niem mu pełnego uposażenia.’ (...) Nadto Odwołujący się nie chcą zauważyć, iż sędziowie przeniesieni do wojewódzkich sądów administracyjnych, na mocy art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających zachowują ‘nabyty’ tytuł sędziego NSA oraz ‘nabyte’ uposażenie sędziego NSA. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepis ten dotyczy sędziego NSA w stanie czynnym, gdyż ma on nadal orzekać, tyle że w wojewódzkim sądzie administracyjnym a nie w NSA. Przepis ten modyfikuje zasadę określoną w art. 93 Przepisów wprowadzających tylko w takim zakresie, że sędzia NSA może być przeniesiony do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zachowuje natomiast w tym okresie prawo do wynagrodzenia i tytułu przysługującego sędziemu NSA. Należy więc przyjąć, że art. 94 nie odnosi się w ogóle do innych uprawnień sędziów NSA powołanych na podstawie dotychczasowych przepisów. Co się zatem tyczy podno- szonego przez Odwołujących się prawa do przejścia w stan spoczynku na warun- kach właściwych dla sędziego NSA jako ‘nabytej’ ekspektatywy - to na gruncie obo- wiązującego prawa (art. 93 Przepisów wprowadzających) należy wykluczyć inter- pretację niekorzystną dla sędziego.” 2.2. „Art. 32 Konstytucji formułuje zasadę równości. Zdaniem odwołujących się zasada równości wobec prawa została naruszona przez to, że sędziowie NSA zostali potraktowani nierówno przez to, iż niektórzy z nich zostali przeniesieni do wojewódz- kich sądów administracyjnych, a inni pozostaną w NSA. Przeniesienie do wojewódz- kiego sądu administracyjnego jest traktowane przez odwołujących się jako dyskrymi- nacja. Punktem wyjścia w dyskusji z tym zarzutem musi być cytowany art. 180 ust. 5 Konstytucji. (...) tego faktu Odwołujący się nie kwestionują, choć wyciągają z niego mylne wnioski. (...) Należy więc przyjąć, że: a) norma zawarta w art. 180 ust. 5 Kon- stytucji jest kompletna w tym sensie, że powinna być wykładana tylko w kontekście postanowień Konstytucji, b) nie do sędziego należy wybór czy zostanie przeniesiony do innego sądu czy w stan spoczynku z pozostawieniem pełnego uposażenia, c) ustrojodawca pozostawił ustawodawcy zwykłemu i podmiotowi decydującemu wybór rozstrzygnięcia, d) przeniesienie w stan spoczynku z pozostawieniem pełnego upo- sażenia jest sytuacją wyjątkową, bowiem stan spoczynku sędziego i warunki jego nabycia są opisane w art. 180 ust. 3 i 4 Konstytucji, e) ustawodawca w granicach warunków opisanych w art. 180 ust. 5 Konstytucji ma swobodę regulacji instytucji przeniesienia sędziego czy to do innego sądu, czy to w stan spoczynku z zachowa- niem pełnego uposażenia. (...) trudno uznać, że zarówno decyzje o przeniesieniu sędziów do wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i art. 94 § 1 Przepisów 8 wprowadzających, będący podstawą tych decyzji, naruszają zasadę równości wobec prawa. Warto też zwrócić uwagę, że alternatywa opisana w art. 180 ust. 5 Konstytucji ‘przeniesienie do innego sądu lub przeniesienie w stan spoczynku z pozostawieniem pełnego uposażenia’ sama w sobie zawiera zróżnicowanie i w tym sensie stwarza nierówność w sytuacji prawnej sędziów NSA.” 2.3. „Odwołujący się uważają, że decyzja o przeniesieniu ich do wojewódz- kiego sądu administracyjnego, a także art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających naru- szają art. 178 ust. 1 Konstytucji. Taki zarzut wymaga przypomnienia treści art. 178 ust. 1 Konstytucji. Zasadę niezawisłości gwarantują między innymi: sposób powoła- nia (art. 179 Konstytucji), sposób opróżnienia stanowiska (art. 180 ust. 1-4 Konstytu- cji), niedopuszczalność przenoszenia sędziego z wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 180 ust. 5 Konstytucji, immunitet sędziowski (art. 181 Konstytucji) oraz status mate- rialny (art. 178 ust. 2 Konstytucji). Tak więc przeniesienie sędziego ‘do innego sądu’ nawet niższego (...) trudno uznać za naruszenie art. 178 ust. 1 Konstytucji.” 2.4. „Art. 180 ust. 1 Konstytucji formułuje zasadę nieusuwalności sędziego: ‘Sędziowie są nieusuwalni’. Oznacza to, iż sędzia może być złożony z urzędu jedynie w sytuacjach wyjątkowych, tylko na mocy orzeczenia sądu (dyscyplinarnego) i tylko w przypadkach określonych w ustawie. Jeśli tak właśnie rozumieć zasadę nieusu- walności sędziego, to przeniesienie sędziego do innego sądu w trybie art. 180 ust. 5 Konstytucji i art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających trudno uznać za złamanie zasa- dy nieusuwalności sędziego, a więc naruszenie art. 180 ust. 1 Konstytucji.” 2.5. W odwołaniach przywoływane są sporadycznie także inne jeszcze posta- nowienia Konstytucji. „Są to: art. 31 ust. 3, art. 45, art. 52 ust. 1 oraz art. 179 Kon- stytucji. Wydaje się, że cytowane powyżej artykuły Konstytucji (art. 31 ust. 3, art. 45, art. 52 ust. 1, art. 179) w ogóle nie przystają do sytuacji przeniesienia sędziego do innego sądu (do wojewódzkiego sądu administracyjnego), a w każdym razie Odwo- łujący się nie wykazali, aby tak było.” 2.6. Niektóre odwołania „zawierają zarzut niezgodności art. 94 § 1 oraz art. 93 i 95 Przepisów wprowadzających z Konstytucją (art. 2, 32, 178, 180 ust. 1). Ponie- waż jednak art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających był podstawą wydanych decyzji, spróbujmy (...) dokonać oceny istotnych rozwiązań przyjętych w kwestionowanych przepisach ustawy. Jest faktem, że przeniesienie do innego sądu (art. 94 § 1 Przepi- sów wprowadzających) zostało w ustawie potraktowane jako rozwiązanie preferowa- ne, zaś przeniesienie w stan spoczynku z pozostawieniem pełnego uposażenia jako 9 rozwiązanie awaryjne (art. 95 Przepisów wprowadzających). Art. 95 § 1 Przepisów wprowadzających reguluje instytucję delegowania sędziego NSA do wojewódzkiego sądu administracyjnego dla pełnienia przez niego obowiązków w tym sądzie. Sto- sownie do treści art. 95 § 1 ustawy jest to delegowanie w związku z reformą sądow- nictwa administracyjnego i może mieć miejsce tylko w okresie 2 lat od wejścia w ży- cie ustawy. Zaś § 2 art. 95 ustawy reguluje szczegółowo konstytucyjną instytucję przeniesienia sędziego w stan spoczynku z zachowaniem pełnego uposażenia. Sę- dzia może być przeniesiony w stan spoczynku z zachowaniem pełnego uposażenia, jeśli nie wyraził zgody na delegowanie do wojewódzkiego sądu administracyjnego na okres dłuższy niż 3 miesiące w roku. Podkreślenia wymaga to, że w ustawie przenie- sienie w stan spoczynku z zachowaniem pełnego uposażenia nie jest alternatywą dla delegowania sędziego, lecz nadal jest alternatywą dla przeniesienia do innego sądu, bowiem sędzia NSA oddelegowany do wojewódzkiego sądu administracyjnego po- zostaje nadal sędzią NSA, wykonując tylko obowiązki w wojewódzkim sądzie admini- stracyjnym. Preferowanie w ustawie instytucji przeniesienia do innego sądu kosztem instytucji przeniesienia w stan spoczynku z zachowanie pełnego uposażenia - nie jest naruszeniem Konstytucji. Przypomnijmy, że ustrojodawca decyzję o wyborze jednego z dwóch rozwiązań, o których mowa w art. 180 ust. 5 Konstytucji nie pozo- stawił w rękach sędziego, nie dał mu prawa wyboru. Nie do sędziego należy więc wybór pomiędzy przeniesieniem do innego sądu a przeniesieniem w stan spoczynku z zachowaniem pełnego uposażenia.” 2.7. „Nie można również mówić o naruszeniu przepisów art. 180 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji, które regulują zasadniczo inne przypadki dopuszczające odstępstwo od konstytucyjnej zasady nieusuwalności sędziów (art. 180 ust. 1). Przypadki określone w art. 180 ust. 2 i 3 związane są ściśle z indywidualną sytuacją sędziego dotyczącą jego osoby. Natomiast art. 180 ust. 5 ma inne znaczenie i odnosi się wprost do sytu- acji wywołanej zmianą ustroju sądów lub zmianą granic okręgów sądowych.” 2.8. Wyjaśnienia wymaga „pojęcie ‘przeniesienia do innego sądu’ użyte w art. 180 ust. 5 Konstytucji RP. (...) oznacza przeniesienie na stanowisko sędziego w in- nym sądzie. Sędziowie są powoływani do pełnienia urzędu sędziego na stanowi- skach sędziowskich w określonych sądach. Nie można więc zgodzić się z poglądem, że przeniesienie sędziego na stanowisko sędziego w innym sądzie jest zasadniczo czym innym niż przeniesienie sędziego do innego sądu lub orzekania w innym są- dzie.” 10 3. Z kolei, jeśli chodzi o zarzuty dotyczące procedury przenoszenia sędziów do wojewódzkich sądów administracyjnych, to Prezes Naczelnego Sądu Administra- cyjnego wskazał na wypracowanie przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczel- nego Sądu Administracyjnego oraz Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawowe etapy postępowania przy podejmowaniu decyzji personalnych związa- nych z wprowadzaniem w życie przesądzonych przez ustawodawcę zmian ustrojo- wych sądownictwa administracyjnego oraz reguły (kryteria), „którymi powinien kiero- wać się prezes NSA podejmując decyzje o przeniesieniu sędziów NSA na stanowi- ska sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych”: 3.1. „Projekty ustaw wprowadzających reformę sądownictwa administracyj- nego były kilkakrotnie przedmiotem obrad Zgromadzenia Ogólnego, w trakcie których sędziowie NSA mieli prawo zgłaszania zastrzeżeń, propozycji itd. Możliwości w tym zakresie były przez sędziów NSA wykorzystywane, jednakże nie dotyczyły sposobu i trybu przenoszenia sędziów NSA do wojewódzkich sądów administracyjnych. Prze- głosowywane w trakcie Zgromadzenia wstępne projekty ustaw spotykały się z ak- ceptacją.” 3.2. „Zagadnienie statusu prawnego sędziów NSA powołanych na podstawie dotychczasowych przepisów w związku ze zmianą ustroju Sądu, co w praktyce oznaczało wypracowanie reguł przenoszenia sędziów, było przedmiotem kilku posie- dzeń Kolegium NSA i odbywanych przez prezesa NSA i wiceprezesa NSA spotkań z sędziami wydziałów NSA w Warszawie i ośrodkach zamiejscowych NSA. W trakcie tych spotkań nie kwestionowano przedstawianej koncepcji realizacji art. 94 Przepi- sów wprowadzających, co legło u podstaw przedstawienia tej koncepcji do zaopinio- wania Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego, a następnie Zgromadzeniu Ogólnemu.” 3.3. „Wdrażanie i przebieg reformy sądownictwa administracyjnego uniemożli- wiał przeniesienie wszystkich sędziów NSA w stan spoczynku i pozostawienie orzecznictwa sądowoadministracyjnego w rękach 77 nowopowołanych sędziów wo- jewódzkich sądów administracyjnych i 80 asesorów sądowych. Ten wzgląd zdecy- dował o przedstawieniu do opinii Kolegium NSA propozycji przeniesienia do woje- wódzkich sądów administracyjnych wszystkich sędziów NSA, orzekających w do- tychczasowych Ośrodkach Zamiejscowych.” 3.4. „Zasadniczo podobna reguła dotyczyła sędziów orzekających w Naczel- nym Sądzie Administracyjnym w Warszawie. Tu jednak wymagał rozwiązania dodat- 11 kowy problem zapewnienia funkcjonowania zarówno nowoutworzonego Wojewódz- kiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyj- nego. Z tych względów przyjęto dodatkowe kryterium umożliwiające rozpoczęcie działalności orzeczniczej przez NSA, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w War- szawie. Postanowiono, że do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zostaną przeniesieni sędziowie NSA powołani na stanowisko przed dniem wej- ścia w życie Konstytucji RP. Ta reguła doznała odstępstw idących w dwóch kierun- kach. Po pierwsze, grupa sędziów NSA spełniających kryterium pozostania w NSA zgodziła się na przeniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w War- szawie z uwagi na objęcie stanowisk funkcyjnych w tym Sądzie. Po drugie, nie prze- niesiono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sędziów powoła- nych po wejściu w życie Konstytucji, którzy zgodzili się objąć stanowiska funkcyjne w NSA co było konieczne dla sprawnego funkcjonowania NSA i wypełniania przez Sąd nowych zadań. Dodatkowo należy wskazać, że nie zostali przeniesieni na stano- wiska sędziów sądów administracyjnych zgłoszeni przez Zgromadzenie Ogólne NSA kandydaci na stanowisko prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) i sędzia (...), który został delegowany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszo- wie, którego jest prezesem. Takie reguły przenoszenia sędziów zostały także zaak- ceptowane przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA w dniu 9 lutego 2004 r.” 3.5. „Jeśli chodzi o zarzut wydania decyzji o przeniesieniu w trakcie delego- wania sędziów NSA do orzekania w wojewódzkich sądach administracyjnych, to (...) przeniesienie sędziego w okresie jego delegowania na podstawie art. 95 § 1 Przepi- sów wprowadzających - nie są zasadne. Przeniesienie i delegowanie nie są bowiem decyzjami administracyjnymi, do których mają zastosowanie przepisy k.p.a. Nie ma więc przeszkód prawnych do podjęcia decyzji o przeniesieniu bez wcześniejszego uchylenia decyzji o delegowaniu. W takiej sytuacji decyzja o przeniesieniu znosi de- legowanie (czyni go bezprzedmiotowym). Ustawodawca, wprowadzając zmianę ustroju sądów administracyjnych przyjął rozwiązanie, że sprawy sądowoadministra- cyjne będą rozpoznawane do dnia 31 grudnia 2003 r. przez Naczelny Sąd Admini- stracyjny, a z dniem 1 stycznia 20004 r. wejdzie w życie nowy ustrój sądów admini- stracyjnych i z tym dniem rozpoczną działalność orzeczniczą w tych sprawach woje- wódzkie sądy administracyjne. Oznacza to przyjęcie założenia, że wprowadzenie zmiany ustroju sądów administracyjnych nie powinno spowodować przerw i zakłóceń w rozpoznawaniu spraw przez sądy administracyjne. Wykonanie tego założenia w 12 okresie przejściowym, w sytuacji gdy przepisy ustawy wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2004 r., było możliwe jedynie dzięki skorzystaniu z przepisu art. 95 § 1 Przepisów wprowadzających, który pozwalał delegować sędziów NSA do pełnienia obowiązków w wojewódzkich sądach administracyjnych. Dlatego tez przyjęto, że de- legowanie sędziów NSA do wojewódzkich sądów administracyjnych na podstawie art. 95 § 1 Przepisów wprowadzających, które ma służyć zapewnieniu sprawności postępowania, poprzedzi podejmowanie decyzji o przenoszeniu sędziów do tych są- dów. W takiej sytuacji delegowanie sędziego do pełnienia obowiązków w określonym wojewódzkim sądzie administracyjnym nie może stanowić przeszkody do podjęcia decyzji o przeniesieniu sędziego w okresie delegowania i gdy przeniesienie nastę- puje przed upływem okresu delegowania.” 4. W kwestii zagadnienia zgodności podejmowanych przez Prezesa Naczel- nego Sądu Administracyjnego decyzji o przeniesieniu sędziego z ustawą Prezes Na- czelnego Sądu Administracyjnego wskazał na to, że: 4.1. „Ustawa - Przepisy wprowadzające określa kompetencje prezesa Naczel- nego Sądu Administracyjnego do podejmowania decyzji w sprawie przenoszenia sę- dziów NSA do wojewódzkich sądów administracyjnych. Nie zawiera jednak uregulo- wań określających charakter rozstrzygnięcia, tryb postępowania i środki zaskarżania. Ustawodawca odstępując od unormowania tych kwestii nie pozostawił tu jednak peł- nej swobody organowi podejmującemu decyzje, bowiem w określonym zakresie od- powiednio znajdą tu zastosowanie przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów po- wszechnych (art. 75), która z mocy art. 49 Prawa o ustroju poprzez odesłanie do ustawy o Sądzie Najwyższym ma zastosowanie do sędziów NSA. Z tym że określone uprawnienia będą uprawnieniami nie Ministra Sprawiedliwości a prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sytuacja jest tu o tyle odmienna, że zmiana ustroju sądów administracyjnych dokonana została ustawą a nie aktem administracyjnym. Prezes sądu wykonuje jedynie czynności będące następstwem ukształtowanego przez ustawodawcę modelu sądownictwa administracyjnego. Przypomnieć należy, że po- dobny z swej istocie tryb postępowania w sprawach osobowych sędziów przewiduje ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa. Powyższe pozwala stwierdzić, że gdy cho- dzi o sprawy dotyczące stosunków służbowych sędziów szczególna rola przypada Sądowi Najwyższemu, który jest jedynym sądem właściwym w sprawach odwołań od określonych decyzji (innych aktów) podejmowanych przez Krajową Radę Sądow- nictwa, Ministra Sprawiedliwości i prezesa NSA.” 13 4.2. Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące braku indywidualizacji opinii rozstrzy- gnięć w toku przenoszenia sędziów do wojewódzkich sądów administracyjnych, to należy podnieść, co następuje: po pierwsze - „nie można zgodzić się z poglądem, że decyzja o przeniesieniu sędziego NSA do wojewódzkiego sądu administracyjnego powinna być podjęta na podstawie indywidualnej oceny wypełniania obowiązków sędziowskich, a w tym zwłaszcza działalności orzeczniczej. Prowadziłoby to do pod- ważenia zasady, że przyczyną przeniesienia sędziego jest zmiana ustroju sądów. W tym względzie należy też podnieść, iż nieporozumieniem jest pojawiające się w od- wołaniach stanowisko sugerujące możliwość sporządzania merytorycznych ocen sę- dziów, w oparciu o osobowy wykaz służbowy, prowadzony przez prezesa Sądu. Materiały te zbierane też przecież były nie dla oceny sędziów a dla korygowania błę- dów i udostępniania orzecznictwa sądu na zewnątrz.”; po drugie - „oczekiwania w tym zakresie Odwołujących się sędziów co do przebiegu procesu opiniowania po- dobnego do opiniowania współdziałających organów administracji publicznej, regu- lowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (zawiadomienie, informacja o treści opinii itd.), nie mogły być spełnione wobec zasadniczo odmien- nego charakteru opinii Kolegium o przenoszeniu sędziów. Zasadnicze kryteria doty- czące przenoszenia sędziów zostały wypracowane przez Kolegium NSA i zaakcep- towane prze Zgromadzenie Ogólne. W tej sytuacji w trakcie obrad Kolegium NSA w dniu 23 lutego 2004 r. Kolegium zaopiniowało przeniesienie poszczególnych sę- dziów. Polegało to na odczytaniu przez przewodniczącego Kolegium kolejno nazwisk wszystkich przenoszonych sędziów, zadaniu pytania, czy w stosunku do propozycji przeniesienia wymienionych sędziów są inne propozycje, a następnie przystąpieniu do akty głosowania. Ten sposób postępowania umożliwiał, w przypadku każdego sędziego zgłoszenie wniosku odrębnego, propozycji odmiennej oraz odniesienia się do każdego indywidualnego przypadku oddzielnie. Należy dodać, że termin posie- dzenia Kolegium był ogłoszony w trakcie poprzedzającego Kolegium Zgromadzenia Ogólnego, a przebieg posiedzenia Kolegium był powszechnie znany, bowiem w skład Kolegium dokonującego opiniowania wchodzili członkowie reprezentujący wszystkie Ośrodki Zamiejscowe NSA i wszystkie wydziały orzecznicze NSA w War- szawie. Taki skład Kolegium został w NSA powołany właśnie dlatego, by wszystkie jednostki organizacyjne NSA miały swego przedstawiciela w tym organie w związku z reformą sądownictwa administracyjnego.” 14 4.3. ”Zarzuty dotyczące wadliwego zastosowania przepisu art. 94 § 1 Przepi- sów wprowadzających o przeniesieniu sędziego NSA do wojewódzkiego sądu admi- nistracyjnego nie są trafne. Po pierwsze, przepis art. 93 Przepisów wprowadzających stanowi, że osoby powołane na stanowiska sędziów NSA na podstawie dotychcza- sowych przepisów pozostają sędziami NSA, jednakże kolejny przepis art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających pozwala przenieść sędziego NSA na stanowisko sę- dziego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z relacji między tymi przepisami wy- nika, że ustawa, co do zasady, pozostawia sędziów NSA na stanowiskach sędziów NSA, ale równocześnie tworzy możliwość przenoszenia tych sędziów na stanowiska sędziowskie w wojewódzkich sądach administracyjnych. Tak więc nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że między tymi przepisami zachodzi sprzeczność. Po dru- gie, podstawę przeniesienia sędziego NSA na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego wyraźnie ustawa związała z tym wojewódzkim sądem admi- nistracyjnym, który został utworzony w tej miejscowości, w której sędzia dotychczas pełnił służbę. Jest to więc dodatkowo ustawowa gwarancja, że sędzia zajmujący sta- nowisko w zniesionym ośrodku zamiejscowym NSA, może być przeniesiony do tego wojewódzkiego sądu administracyjnego, który został utworzony w miejscowości, w której sędzia dotychczas pełnił służbę. Tylko za zgodą sędzia NSA może być prze- niesiony do wojewódzkiego sądu administracyjnego w innej miejscowości niż dotych- czas pełnił służbę. Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny działał w Warszawie i 11 ośrodkach zamiejscowych, a w skład Sądu, w dniu podejmowania decyzji o prze- niesieniu, wchodziło 281 sędziów (193 sędziów powołanych na stanowiska sędziów w ośrodkach zamiejscowych NSA i 88 sędziów powołanych do NSA w Warszawie). Z dniem 1 stycznia 2004 r. zostało zniesione 11 ośrodków zamiejscowych NSA (art. 85 Przepisów wprowadzających), utworzono 14 wojewódzkich sądów administracyjnych (rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów wła- ściwości - Dz.U. Nr 72, poz. 652), powołano 77 sędziów wojewódzkich sądów admi- nistracyjnych w trybie art. 88 Przepisów wprowadzających. Liczbę stanowisk sę- dziowskich w Naczelnym Sądzie Administracyjnym ustalono na 50 stanowisk (rozpo- rządzenie Prezydenta RP z dnia 18 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia liczby stano- wisk sędziowskich w Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz liczby wiceprezesów, Dz.U. Nr 26, poz. 228). Z uwagi na taki stan rzeczy przyjęta została reguła, iż sę- dziowie NSA powołani na stanowiska sędziowskie w zniesionych ośrodkach zamiej- 15 scowych zostaną przeniesieni do wojewódzkich sądów administracyjnych utworzo- nych w miejscowościach, w których sędzia pełnił dotychczas służbę, chyba że sędzia wyrazi zgodę na przeniesienie do innego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Natomiast w stosunku do sędziów NSA w Warszawie przyjęto regułę, że do Woje- wódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostaną przeniesieni sędziowie, którzy zostali powołani na stanowisko sędziego NSA po wejściu w życie Konstytucji. Przyjęcie reguł, o których tu mowa, to nic innego jak ustalenie kryteriów, którymi bę- dzie kierował się Prezes NSA podejmując decyzję o przeniesieniu sędziego NSA do określonego wojewódzkiego sądu administracyjnego. W żadnym razie przyjęcie określonych kryteriów, nazwanych regułami, nie było tworzeniem przez Prezesa NSA, czy Kolegium Sądu pozaprawnych norm. Wręcz przeciwnie - wypracowanie takich kryteriów zapobiegło arbitralności i dowolności w podejmowaniu decyzji oraz było podyktowane wyłącznie dobrem wymiaru sprawiedliwości.” 4.4. „Samodzielną podstawę podjęcia decyzji o przeniesieniu stanowił przepis art. 94 §1 Przepisów wprowadzających, a nie przepisy art. 75 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.). Po- wołanie się na przepis art. 75 § 4 Prawa o ustroju sądów powszechnych, w poucze- niu o prawie do wniesienia odwołania od decyzji do Sądu Najwyższego, wynika jedy- nie stąd, że skoro przepis art. 94 §1 Przepisów wprowadzających nie określał sprawy odwołania od decyzji, to przyjmując, że jest to sprawa nieuregulowana, należy sto- sować odpowiednio przepisy Prawa o ustroju sądów powszechnych.” Skład orzekający Sądu Najwyższego, w wyniku rozpoznania w dniu 18 listo- pada 2004 r. na rozprawie w Izbie Pracy Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicz- nych powyższej sprawy, na podstawie art. 193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) postanowił przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: czy art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 32, art. 178 ust. 1 i art. 180 Konstytucji RP? - wskazując w uzasadnieniu tego posta- nowienia na okoliczność, że: „w odwołaniu sędziego Naczelnego Sądu Administra- cyjnego Zbigniewa K. oraz w odpowiedzi na odwołanie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały podniesione istotne wątpliwości co do zgodności art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ze wskazanymi normami (wzorcami) konstytucyj- 16 nymi. Strony przedstawiają racjonalne argumenty przemawiające za prezentowanymi stanowiskami. Ich rozstrzygnięcie, a w wyniku tego ocena co do zgodności tego przepisu ze wskazanymi normami Konstytucji, jest niezbędna dla rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania. Z tych względów Sąd Najwyższy uznał za wskazane przed- stawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.” Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 1. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 7 listopada 2005 r., P 20/04, orzekł, że: „art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 i Nr 240, poz. 2052 oraz z 2003 r. Nr 124, poz. 1153, Nr 171, poz. 1663, Nr 192, poz. 1873 i Nr 228, poz. 2256 i 2261) jest zgodny z art. 2, art. 32, art. 178 ust. 1 i art. 180 Konstytucji Rzeczypospo- litej Polskiej.” W kontekście rozpoznawanej sprawy na podkreślenie zasługuje w szczególności to, że w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, co następuje: 1.1. Punktem wyjścia dla dalszych rozważań, jest stwierdzenie, że „przepisy konstytucyjne dotyczące sędziów nie zawierają regulacji, które byłyby ‘celem samym w sobie’, a zwłaszcza nie statuują osobistych ‘przywilejów’ dla pewnej grupy funkcjo- nariuszy publicznych, mających służyć przede wszystkim ochronie ich interesów. Są to przepisy, na które należy patrzeć w pierwszej kolejności od strony instytucjonalnej. Tak więc chodzi tu w pierwszej kolejności o normy prawa w znaczeniu przedmioto- wym, choć oczywiście nie można zapomnieć, iż wynikają z nich określone prawa podmiotowe przysługujące osobom zajmującym stanowisko sędziego. Niemniej jed- nak pod względem funkcjonalnym nie chodzi tu o prawa osobiste (...) porównywalne z konstytucyjnymi prawami i wolnościami człowieka i obywatela, wynikającymi z rozdziału II Konstytucji. (...) nie ma czegoś takiego jak konstytucyjne podmiotowe prawo sędziego ‘do nieusuwalności’ czy też ‘do zajmowania określonego stanowiska służbowego w określonym sądzie’. Założenie powyższe jest o tyle ważne, że wpływa na sposób interpretacji norm konstytucyjnych dotyczących statusu sędziego, jak również ocenę z tego punktu widzenia rozwiązań ustawowych, zmieniających ten status. Wykonywanie zawodu sędziego jest służbą publiczną, dlatego w granicach wyraźnie określonych w Konstytucji, m.in. w art. 180 ust. 5, można w celu realizacji 17 konstytucyjnie legitymowanych celów zmienić w pewnym zakresie status poszcze- gólnych sędziów, ponieważ przyznane im gwarancje nie mają chronić ich indywidu- alnych i grupowych interesów pozycji zawodowej i zamiarów życiowych. (...) nie można przyjąć, aby racjonalny ustawodawca konstytucyjny zakładał tutaj petryfikację istniejącego stanu rzeczy. Wyraźnie wyraża to właśnie art. 180 ust. 5 Konstytucji. Z powyższych rozważań wynikają zatem dwa istotne wnioski. Po pierwsze, Konstytucja w nierówny sposób ochrania nieusuwalność sędziów oraz zakaz ich przenoszenia na inne stanowisko służbowe. Gwarancji pierwszego założenia nie można zatem prze- nosić automatycznie na drugie z nich. Po drugie, spośród konstytucyjnych przesła- nek przeniesienia sędziego, gdy ma to związek ze zmianą ustroju sądów lub zmianą granic okręgów sądowych.” 1.2. „Istotny dodatkowy warunek co do stosowania art. 180 ust. 5 Konstytucji wynika z art. 176 ust. 2 Konstytucji. Można w tym miejscu postawić pytanie, czy wy- maganie, aby zmiany w ustroju sądów wprowadzane były w formie ustawy oznacza, że przeniesienie sędziego ma być postanowione bezpośrednio w ustawie, a więc następować ex lege, tj. bez rozstrzygania tej kwestii przez organ administracji sądo- wej z wykluczeniem jakiejkolwiek swobody i tzw. ‘luzu decyzyjnego’. Wydaje się jed- nak, że nie jest to konstytucyjnie wymagane. W sytuacji daleko idących zmian w or- ganizacji sądownictwa lub jednej z jego gałęzi w pełni dopuszczalna jest nawet dość głęboka ingerencja w status służbowy sędziego, w zakresie powierzonego mu sta- nowiska. Taki charakter miały zmiany wprowadzone przez przepisy ustaw reformują- cych sądownictwo administracyjne.” 1.3. „Najpoważniejszy jest tutaj zarzut naruszenia zasady równości (nierów- nego traktowania). Po wejściu w życie reformy sądownictwa administracyjnego sę- dziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostali zasadniczo podzieleni na trzy grupy: a) tych, którzy nadal orzekają w NSA; b) tych, którzy zostali przeniesieni do wojewódzkich sądów administracyjnych; c) tych, którzy zostali 'delegowani' do woje- wódzkich sądów administracyjnych. W pytaniu prawnym wskazano, że w ustawie brak precyzyjnych i zobiektywizowanych przesłanek zaliczenia do jednej z tych grup, a zatem nie są wykluczone również kryteria ‘pozamerytoryczne’. Pomijając kwestię praktyki stosowania zakwestionowanej regulacji, podnieść trzeba, że zasada równo- ści nie oznacza zakazu różnicowania na przyszłość sytuacji prawnej określonych osób, które w danym momencie znajdują się w analogicznej co do innych elementów sytuacji faktycznej i prawnej. Zasadniczo ustawodawca wskazać powinien kryteria 18 przyszłego zróżnicowania, a w miarę możności winny to być kryteria obiektywne, związane z dziedziną, w której następuje zróżnicowanie, oraz zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej. Jednak zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zakres pre- cyzji ustawodawcy powinien również pozostawać w związku ze skalą przyszłego zróżnicowania, specyfiką dziedziny życia społecznego, której dotyczy określona re- gulacja, a przede wszystkim nie wykluczać pewnego zakresu swobody działania or- ganów wykonawczych i ich możliwości uwzględnienia indywidualnej sytuacji konkret- nych adresatów norm prawnych. Istotne jest również, kto jest uprawniony do doko- nywania zróżnicowania w ramach pewnej - wcześniej jednolitej - grupy. Wreszcie ważne są także rozwiązania proceduralne, mające sprzyjać prawidłowemu rozstrzy- gnięciu i dające zainteresowanym prawo przedstawienia własnego stanowiska i ar- gumentacji. W tym kontekście stwierdzić należy, że istotnie ustawodawca nie wska- zał, jakimi kryteriami winien kierować się Prezes Naczelnego Sądu Administracyjne- go przy dokonywaniu wyboru sędziów ‘delegowanych’ oraz sędziów ‘przeniesionych’. Zostało to pozostawione jego uznaniu. Z punktu widzenia Trybunału Konstytucyjnego istotne jest, czy wskutek tego doszło do naruszenia zasady równości. Na pytanie to należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Przemawiają za tym następujące argumenty. Po pierwsze, wskazanie ścisłych i całkowicie jednoznacznych kryteriów ustawowych wydaje się w tym przypadku niemożliwe. Po drugie, cała kwestia dotyczy funkcjono- wania władzy sądowniczej, zaś zgodnie z art. 173 Konstytucji jest to władza odrębna i niezależna. Ta dyrektywa konstytucyjna oznacza, że w sprawach z zakresu tzw. administracji sądowej ingerencja ustawodawcy powinna być ‘wstrzemięźliwa’ i nie naruszać nadmiernie sfery swobody działania organów sądów. Po trzecie, uwzględ- nić należy, że rozstrzygnięcie kwestii przeniesienia i delegowania konkretnych sę- dziów należało do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie innego or- ganu władzy. Co prawda Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego jest powoły- wany przez Prezydenta Rzeczypospolitej, ale zgodnie z art. 185 Konstytucji niezbęd- ne jest przedstawienie przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA kandydatury okre- ślonej osoby będącej sędzią tegoż sądu. Jest to więc osoba spełniająca warunki ko- nieczne do zajmowania stanowiska sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego (...). ale również ciesząca się zaufaniem głowy państwa oraz samych sędziów Na- czelnego Sądu Administracyjnego. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego po- siada nie tylko formalnoprawną, ale również odrębną od wynikającej z aktu powoła- nia ‘wewnątrzsądową’ legitymację do decydowania w sprawach zawodowych sę- 19 dziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po czwarte, zauważyć należy, jaki jest zakres zróżnicowania osób, o których mowa w art. 93-95 przepisów wprowadzają- cych. Wszystkie te osoby pozostają w służbie sędziowskiej, zachowują prawo do wy- nagrodzenia według wcześniejszych zasad. Istotna różnica polega więc na tym, że sędziowie ‘przeniesieni’ i ‘delegowani’ orzekają w sądach pierwszej instancji, a więc ich orzeczenia mogą być kontrolowane przez składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego złożone z sędziów, którzy przed reformą sądownictwa administra- cyjnego zajmowali równorzędne stanowiska. Faktycznie więc ‘przeniesienie’ może być odczuwane jako swego rodzaju degradacja i obniżenie prestiżu związanego z rangą zawodową. Jednakże okoliczności tej nie można uznać za przejaw daleko idą- cego zróżnicowania. Po piąte, gwarancją zachowania obiektywizmu oraz zapewnie- nia prawa do wysłuchania jest prawo odwołania do Sądu Najwyższego, które zapew- nia zainteresowanemu możliwość wykazania, że działania Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w jego przypadku miały charakter dyskryminujący albo oparte były na nieuzasadnionych lub nieprawdziwych podstawach faktycznych. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zróżnicowanie statusu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego po 1 stycznia 2004 r. w zakresie wskazanym w pytaniu prawnym nie stanowi naruszenia zasady równości. Zróżnicowanie to ma swoje obiektywne i uzasadnione przyczyny, nie ma na celu wyłącznie, ani nawet przede wszystkim, pogorszenia statusu pewnej grupy sędziów i nie dotyczy najważniejszych zagadnień związanych z ich statusem służbowym, tj. wynagrodzenia i warunków pracy (art. 178 ust. 2 Konstytucji), ponieważ nadal otrzymują dotychczasowe pobory i pełnią służbę w tej samej miejscowości (a w praktyce w tym samym miejscu) co do- tychczas, a więc materialno-techniczne warunki ich pracy nie ulegają zmianie. W ta- kiej sytuacji konstytucyjnie dopuszczalne było powierzenie dokonania przeniesienia sędziów Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego bez wskazania konkretnych kryteriów przeniesienia.” 1.4. „Istotna część zarzutu naruszenia zasady ochrony praw nabytych opiera się w istocie na wykładni a contrario art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających, który stwierdza, że zainteresowani zachowują dotychczasowe wynagrodzenie oraz tytuł, a pomija innego rodzaju uprawnienia związane ze stosunkiem służbowym (np. prawo do wcześniejszego przejścia w stan spoczynku). (...) podkreślić trzeba, że o zarzucie naruszenia praw nabytych mówić można tylko wskazując konkretne prawo podmio- towe, które zostało odebrane lub ograniczone. Tak więc dopiero w sytuacji, gdyby 20 okazało się, że w praktyce sądowej zakwestionowany przepis rozumiany jest w taki sposób, iż prowadzi to do odebrania lub ograniczenia konkretnie wskazanych praw podmiotowych byłaby podstawa do ewentualnych rozważań, czy doszło do narusze- nia zasady praw nabytych. W istniejącym stanie rzeczy zarzut taki uznać należy za przedwczesny”. 1.5. „Poza tym w pytaniu prawnym pojawia się zarzut, że zakwestionowany przepis umożliwia Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego działania arbi- tralne i ‘dyskrecjonalne’ oraz dowolność postępowania. Uznać to należy również za zarzut dotyczący art. 2 Konstytucji, choć w ścisłym związku z zasadą równości wo- bec prawa. Zasada państwa prawnego interpretowana z uwzględnieniem art. 7 Kon- stytucji nie oznacza tylko i wyłącznie wymogu czysto formalnej i ogólnie sformułowa- nej podstawy prawnej dla podejmowania określonych działań władczych przez orga- ny władzy publicznej. W państwie prawnym, a więc opartym na ‘rządach prawa’, to Konstytucja i ustawy winny określać kierunki działań organów państwa, przesłanki którymi powinny się one kierować, oraz zakres dopuszczalnej swobody, jeżeli przy- znają ją organom wydającym rozstrzygnięcia indywidualne. Z tego punktu widzenia, w szczególnej sytuacji daleko idącej przebudowy pewnego segmentu aparatu pań- stwowego, nie jest jednak wykluczone pozostawienie organom wykonującym ustawy większego stopnia swobody. Ponadto stopień ten uzależniony powinien być od sta- tusu ustrojowego organu, któremu przysługuje, kwalifikacji wymaganych od osoby (osób), która go piastuje, i trybu jej wyboru. Pod tym względem Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego należy do tych organów, którym ustawodawca może przy- znać najwyższy z w ogóle dopuszczalnych ‘stopni swobody’. Jest to - jak już wska- zano - osoba, która powinna legitymować się najwyższymi kwalifikacjami zawodo- wymi oraz moralno-etycznymi, a przy tym ciesząca się poparciem samych sędziów. Poza tym również i tu istotne są regulacje proceduralne, które zapewniać mają kon- trolę wykorzystania ‘luzu decyzyjnego’. W zakwestionowanym przepisie wskazano, że decyzja Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego co do przeniesienia sę- dziego NSA na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego uzależ- niona jest od wcześniejszego zasięgnięcia opinii Kolegium Naczelnego Sądu Admini- stracyjnego. Niezależnie od formy, w jakiej opinia ta powinna zostać wyrażona, sta- nowi to w połączeniu z prawem do odwołania się do Sądu Najwyższego istotne ogra- niczenie stopnia swobody Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oprócz tego podkreślić należy, że - jak już stwierdzono - istniała praktyczna konieczność 21 przeniesienia części sędziów NSA do sądów pierwszej instancji, a decyzja w tej sprawie winna być podjęta możliwie szybko i sprawnie”. 1.6. Natomiast Trybunał Konstytucyjny pominął w swoich rozważaniach „za- rzut dotyczący opinii Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego, związany z pro- blemem, czy opinia ta powinna być skonkretyzowana podmiotowo (zindywidualizo- wana), czy też wystarczy stanowisko Kolegium co do pewnych zasad stosowania art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyj- nego. Rozstrzygnięcie tego problemu jest w chwili obecnej na takim etapie, że trudno mówić o utrwalonej wykładni sądowej w tej kwestii. W sytuacji zaś niejasności co do wykładni ustawy, Trybunał Konstytucyjny zgodnie ze swoim dotychczasowym orzecznictwem, opiera się na utrwalonej wykładni sądowej. Zatem do czasu, kiedy problemu tego nie rozstrzygnie Sąd Najwyższy, ocena kwestii zgodności z Konstytu- cją byłaby przedwczesna i stanowiłaby ingerencję Trybunału Konstytucyjnego w kon- stytucyjne funkcje organów wymiaru sprawiedliwości co do usuwania wątpliwości interpretacyjnych dotyczących ustaw." 2. Natomiast w kwestii podniesionego w rozpoznawanym odwołaniu zarzutu, że Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując decyzję w sprawie ‘przeniesienia’ sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie zachował, czy wręcz naruszył ustawowo określone wy- magania proceduralne, które sformułowane zostały w dyspozycji art. 94 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (stanowiącego w szczegól- ności, że: „sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego może być przeniesiony przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, po zasięgnięciu opinii Kolegium Na- czelnego Sądu Administracyjnego, na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego”), ponieważ - zdaniem odwołującego się - „nie ma wątpliwości co do tego, że posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem ‘po zasięgnięciu opinii’ oznacza podjęcie zindywidualizowanego, odnoszącego się do konkretnej osoby, aktu opiniowania”, a tymczasem „do wydania tak pojmowanej opinii nie doszło, o czym świadczy już sama treść osnowy decyzji Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjne- go (nie wskazano w niej na zasięgnięcie jakiejkolwiek opinii). (...) Już tylko ta okolicz- ność dyskwalifikuje w sensie prawnym zaskarżoną decyzję (nakazuje uznać ją za naruszającą ustawowy tryb współdziałania)” - należy stwierdzić, co następuje: 22 Po pierwsze, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w pisemnej odpo- wiedzi na odwołanie w nawiązaniu do powyższego zarzutu podniesionego w rozpo- znawanej sprawie trafnie wywiódł, że rozstrzygnięcia w kwestii ‘przeniesienia’ lub ‘delegowania’ sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, podejmowane w trybie określonym w przepisach art. 94 § 1 oraz art. 95 § 2 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów admi- nistracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie są decyzjami administracyjnymi wydawanymi w trybie przepisów Kodeksu postępo- wania administracyjnego (są one bowiem rozstrzygnięciami indywidualnymi podej- mowanymi w ramach istniejącego już i trwającego nadal stosunku służbowego), a to oznacza, że przy ich podejmowaniu nie ma zastosowania art. 106 k.p.a. Ponadto, jak słusznie wywiódł w odpowiedzi na odwołanie Prezes Naczelnego Sądu Administra- cyjnego: „oczekiwania w tym zakresie odwołujących się sędziów co do przebiegu procesu opiniowania podobnego do opiniowania współdziałających organów admini- stracji publicznej, regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyj- nego (zawiadomienie, informacja o treści opinii itd.), nie mogły być spełnione wobec zasadniczo odmiennego charakteru opinii Kolegium o przenoszeniu sędziów. Zasad- nicze kryteria dotyczące przenoszenia sędziów zostały wypracowane przez Kolegium NSA i zaakceptowane przez Zgromadzenie Ogólne. W tej sytuacji, w trakcie obrad Kolegium NSA w dniu 23 lutego 2004 r. Kolegium zaopiniowało przeniesienie po- szczególnych sędziów. Polegało to na odczytaniu przez przewodniczącego Kolegium kolejno nazwisk wszystkich przenoszonych sędziów, zadaniu pytania, czy w stosun- ku do propozycji przeniesienia wymienionych sędziów są inne propozycje, a następ- nie przystąpieniu do aktu głosowania. Ten sposób postępowania umożliwiał, w przy- padku każdego sędziego ogłoszenie wniosku odrębnego, propozycji odmiennej oraz odniesienia się do każdego indywidualnego przypadku oddzielnie. Należy dodać, że termin posiedzenia Kolegium był ogłoszony w trakcie poprzedzającego Kolegium Zgromadzenia Ogólnego, a przebieg posiedzenia Kolegium był powszechnie znany, bowiem w skład Kolegium dokonującego opiniowania wchodzili członkowie repre- zentujący wszystkie Ośrodki Zamiejscowe NSA i wszystkie wydziały orzecznicze NSA w Warszawie. Taki skład Kolegium został w NSA powołany właśnie dlatego, by wszystkie jednostki organizacyjne NSA miały swego przedstawiciela w tym organie w związku z reformą sądownictwa administracyjnego.” [...]. Równocześnie, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie stwierdził, że: „nie można zgodzić się z 23 poglądem, że decyzja o przeniesieniu sędziego NSA do wojewódzkiego sądu admi- nistracyjnego powinna być podjęta na podstawie indywidualnej oceny wypełniania obowiązków sędziowskich, a w tym zwłaszcza działalności orzeczniczej sędziego. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że Prezes NSA lub wyznaczone przez niego osoby, dokonują oceny orzecznictwa poszczególnych sędziów NSA, co naruszałoby zasadę niezawisłości sędziowskiej. Prowadziłoby to do podważenia zasady, że przy- czyną przeniesienia sędziego jest zmiana ustroju sądów.” [...]. Po drugie, jakkolwiek wyjaśnienia zawarte w pisemnej odpowiedzi Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące podniesionego w odwołaniu zarzutu nie uczynienia zadość wymaganiu uprzedniego opiniowania indywidualnych decyzji w sprawie ‘przeniesienia’ sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do woje- wódzkich sądów administracyjnych (art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), znane były odwołującemu się, to jednak nie podjął on z nimi polemiki w toku toczącego się postępowania w sprawie, co pozwala domniemy- wać, że także odwołujący się - przynajmniej co do zasady - nie kwestionuje argu- mentacji prawnej, jaka w tym względzie przytoczona została przez Prezesa Naczel- nego Sądu Administracyjnego w rzeczonej odpowiedzi na odwołanie. Po trzecie, zważyć należy równocześnie, że: (a) zastosowany w danym wy- padku tryb procedowania w kwestii uprzedniego opiniowania przez Kolegium NSA propozycji decyzji dotyczących poszczególnych sędziów Naczelnego Sądu Admini- stracyjnego, podejmowanych następnie przez Prezesa Naczelnego Sądu Admini- stracyjnego na podstawie art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i mających na celu ich ‘przeniesienie do wojewódzkiego sądu ad- ministracyjnego’, faktycznie i realnie umożliwiał indywidualizację formułowania tego typu opinii w stosunku do poszczególnych sędziów; (b) tryb ten był wprowadzony po uprzedniej konsultacji oraz akceptacji przez całe środowisko sędziowskie sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (zarówno przez Kolegium NSA, jak przez Zgromadzenia Ogólnego Sędziów NSA); (c) tryb ten zapewniał przy tym obiektywnie sprawne i szybkie przeprowadzenie tej procedury w stosunku do wszystkich przeno- szonych sędziów; a w konsekwencji (d) zapewniał on także skuteczne wywiązanie się upoważnionych organów z ciążącego na nich obowiązku wprowadzenia w życie tego etapu reformy ustrojowej sądownictwa administracyjnego; i wreszcie (e) tryb ten 24 nie naruszał żadnych obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawowych. Tym samym, należy stwierdzić, że podniesiony w rozpoznawanym odwołaniu zarzut, iż Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego przed podjęciem na podstawie art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi indywidualnych ‘decyzji o przeniesieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego’ poszczególnych sędziów nie zasięgnął w tym zakresie zindywidualizowanych opinii Kolegium NSA, okazał się niezasadny. Nie oznacza to naturalnie, że nie można było inaczej zorgani- zować trybu procedowania w celu uzyskania przez Prezesa Naczelnego Sądu Admi- nistracyjnego zindywidualizowanych opinii Kolegium NSA przed podjęciem każdej podejmowanej przezeń decyzji w sprawie ‘przeniesienia sędziego do wojewódzkiego sądu administracyjnego’. Tym niemniej, okoliczność, że można było w tym celu pro- cedować inaczej lub nawet lepiej, sama przez się nie zmienia faktu, że w danym wy- padku prawo nie zostało naruszone. 3. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy - na podstawie art. 385 w związku z art. 39821 k.p.c. oraz w związku z art. 75 § 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) i w związku z art. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyż- szym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.), a także w związku z art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów admi- nistracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. ========================================