III OZ 712/25

III OZ 712/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 735/25 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-09-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 25 art. 32
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 735/25 w sprawie ze skargi A.C. na bezczynność Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 30 października 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 735/25, odrzucił zażalenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie tego Sądu z dnia 30 września 2025 r., z uwagi na brak przymiotu strony Prezesa ZUS w postępowaniu zainicjowanym skargą A.C. na bezczynność Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: "P.p.s.a."), w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługuje wyłącznie skarżącej i organowi, tj. Dyrektorowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...]. W myśl zaś art. 173 § 2 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., zażalenie może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców lub Rzecznik Praw Dziecka, po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Prezes ZUS nie jest stroną niniejszego postępowania, ani też innym podmiotem o którym mowa w art. 173 § 2 P.p.s.a. Tym samym złożone w sprawie zażalenie jest niedopuszczalne i jako takie podlega odrzuceniu na podstawie art. 197 § 2 w związku z art. 178 i art. 173 § 2 P.p.s.a.
Z powyższym postanowieniem nie zgodził się Prezes ZUS, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
1. art. 32 i art. 173 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.) oraz art. 73 ust. 1 i art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 350, ze zm.) poprzez:
a) uznanie, że to Dyrektor ZUS [...], który nie posiada przymiotu organu (podmiotu) uprawnionego w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, jest stroną postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność Dyrektora O/ZUS [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej i jako strona mogła wnieść zażalenie na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 30 września 2025 r.;
b) odmówienie organowi (podmiotowi) właściwemu do rozpoznania sprawy - wniosku z dnia 3 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz którego ewentualna bezczynność w tym zakresie mogła być zaskarżona przez A.C., tj. Prezesowi ZUS reprezentującemu Zakład Ubezpieczeń Społecznych (państwową osobę prawną) przymiotu strony w postępowaniu w sprawie skargi na bezczynność Dyrektora ZUS [...], uprawnionej do wniesienia zażalenia z dnia 9 października 2025 r.
2. art. 197 § 2 w zw. z art. 178 i art. 173 § 2 P.p.s.a. przez odrzucenie zażalenia Prezesa ZUS z dnia 9 października 2025 r. wobec uznania, że nie jest on stroną postępowania w sprawie skargi na bezczynność Dyrektora ZUS Oddział [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest skarżący oraz organ (strona przeciwna). Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji organu. W art. 32 stanowi jedynie, że jest to podmiot, którego działanie lub bezczynność czy przewlekłość postępowania jest przedmiotem skargi. Z uwagi na brak w przepisach P.p.s.a. definicji organu zakres podmiotowy strony przeciwnej wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji sensu stricto, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.
Istotnym przymiotem jednostki zezwalającym jej na bycie stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zdolność sądowa, którą art. 25 § 1 P.p.s.a. definiuje jako "zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona". Kilka podmiotów, którym przysługuje zdolność sądowa w sprawie sądowoadministracyjnej, wymienia art. 25 P.p.s.a. Zawarty tam katalog - jak wskazuje się w doktrynie - nie może być jednak traktowany jako pełny. Oczywistym bowiem jest, że organy administracji publicznej sensu stricto i podmioty, którym zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej, które nie są osobami fizycznymi, prawnymi, czy jednostkami organizacyjnymi albo organizacjami społecznymi, wymienionymi w art. 25 P.p.s.a., muszą być również wyposażone w zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż ich udział w każdym takim postępowaniu jest obligatoryjny. Skoro w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest nie tylko skarżący, ale także organ, którego działanie, bezczynność czy przewlekłość jest przedmiotem skargi, a strona, której udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest konieczny, nie może być pozbawiona zdolności sądowej, to zdolność sądową określonego podmiotu w postępowaniu należy wywodzić nie tylko z art. 25 P.p.s.a. ale także art. 32 tej ustawy, a ponadto z przepisów szczególnych, które pozwalają na daną jednostkę nałożyć obowiązki, przyznać uprawnienia, skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienia lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Do takich przepisów szczególnych należy zaliczyć między innymi ustawę o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w u.d.i.p. spoczywa nie tylko na władzy publicznej lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy P.p.s.a. Gdyby ustawodawca zamierzał w ustawie o dostępie do informacji publicznej wprowadzić jakiekolwiek w tym zakresie ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane w tym przepisie funkcje, to w konsekwencji każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Pozwala to z kolei na wyprowadzenie zdolności sądowej podmiotu, nawet gdy stanowi on na przykład oddział państwowej osoby prawnej w celu realizacji zadań publicznych na danym terenie, które z mocy prawa objęte są obowiązkiem udzielenia informacji publicznej. Oznacza to, że oddział państwowej osoby prawnej może być organem w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., a zatem organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań publicznych, co tym samym uzasadnia przyznanie mu w omawianej kategorii spraw przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Zwrócić ponadto należy uwagę, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w skład Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wchodzą: 1) centrala; 2) terenowe jednostki organizacyjne. Natomiast jak stanowi art. 66 ust. 5 tej ustawy, w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu.
Należy przy tym dodać, że wydając decyzje w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej dyrektor terenowego oddziału ZUS nie potrzebuje specjalnego upoważnienia Prezesa ZUS. Jak wynika bowiem z § 10 ust. 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 marca 2021 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 431), Oddziałem Zakładu kieruje dyrektor. Stosownie zaś do § 44 ust. 1 pkt 3 Regulaminu organizacyjnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, do kompetencji dyrektora oddziału należy w szczególności: (...) podejmowanie decyzji w zakresie działania oddziału wynikających z prawa powszechnie obowiązującego, wewnętrznych aktów prawnych oraz z otrzymanych umocowań. Aktem prawa powszechnie obowiązującego jest ustawa o dostępie do informacji publicznej nakładająca na Dyrektora Oddziału ZUS określone obowiązki prawne w przypadku, gdy jest do niego kierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej i informacja ta jest w jego posiadaniu.
Z powyższych przepisów wynika, że w niniejszej sprawie stronami postępowania jest skarżąca oraz Dyrektor ZUS Oddział [...], do którego skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to tym samym, że zasadnie Sąd pierwszej instancji odrzucił zażalenie Prezesa ZUS, gdyż nie był i nie jest on podmiotem uprawnionym do wniesienia zażalenia, w myśl art. 173 § 2 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., na postanowienie Sądu z dnia 30 września 2025 r.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., oddalił zażalenie.