III OZ 695/25

III OZ 695/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-11-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1728/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 22 maja 2025 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący Prezydent Miasta [...] (dalej także jako: "skarżący", "Prezydent Miasta") wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podnosząc, że uiszczenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 500.000,00 zł spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki dla Gminy [...]. Skarżący podał wysokości: zaplanowanego deficytu budżetu gminy, jej rozchodów oraz przychodów, w tym pożyczek, oraz wysokość zaplanowanych inwestycji i zakupów, dokumentując je wyciągami z uchwały budżetowej oraz uchwałami zmieniającymi uchwałę budżetową. Skarżący wyjaśnił, że Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, zobowiązana jest do planowania wydatków zgodnie z zasadami dyscypliny finansów publicznych. Podał, że na rok 2025 do budżetu gminy wpłynie ponad 105 mln złotych mniej niż przeznaczono na wydatki, w tym przede wszystkim na wydatki związane z realizacja zadań własnych gminy i zadań inwestycyjnych. Kara została nałożona w znacznej wysokości i jej zapłata wiązać się będzie z koniecznością rezygnacji z wydatków służących funkcjonowaniu Miasta [...] oraz z koniecznością zaciągania kolejnych zobowiązań, co z kolei skutkować będzie zachwianiem płynności finansowej oraz trudnościami w prawidłowej realizacji ciążących na jednostce samorządu terytorialnego zadań publicznych.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 września 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1728/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że argumentacja zawarta w rozpoznawanym wniosku nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w odniesieniu do wysokości wymierzonej skarżącemu kary (500.000 zł) należy zauważyć, że z § 15 pkt 1 załączonej do skargi uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 19 grudnia 2024 r. wynika, iż w budżecie miasta oprócz rezerw budżetowych celowych utworzono rezerwę ogólną w wysokości 8.000.000,00 zł, zatem w wysokości znacznie przewyższającej wysokość środków, które należy wygospodarować w celu pokrycia kary będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Podkreślić zarazem należy, że uchwała ta została podjęta po wydaniu decyzji przez organ I instancji (decyzja WIOŚ z dnia 23 czerwca 2023 r.), zatem skarżący powinien uwzględnić możliwość uiszczenia kary pieniężnej i przewidzieć stosowne środki w budżecie. Nie można też pomijać, że jednostka samorządu terytorialnego nie posiada zdolności upadłościowej (art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe – Dz. U. z 2025 r. poz. 614). Stosownie zaś do treści art. 256 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.), wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów wykonawczych, wyroków sądowych lub ugód, mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel. Odpowiednia zmiana planu wydatków powinna nastąpić w trybie przeniesień wydatków z innych podziałek klasyfikacji wydatków lub z rezerw celowych.
Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, skarżący Prezydent Miasta zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
a) art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (dalej jako: "p.u.") oraz w zw. z art. 256 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej jako: "u.f.p.), poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do faktycznego zanegowania możliwości wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej wobec podmiotów władzy publicznej w sytuacji, gdy (i) art. 61 p.p.s.a. nie przewiduje ograniczenia zakresu podmiotów skarżących, którzy mogliby skorzystać z instytucji wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej, (ii) w wyniku procesu wykładni językowej, systemowej i celowościowej nie sposób wyprowadzić konkluzji o ograniczeniu zakresu podmiotów skarżących, którzy mogliby skorzystać z instytucji wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej, a (iii) przywołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisy nie odnoszą się do przesłanek zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej, co skutkowało rozpatrzeniem przedmiotowego wniosku o wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej przez Sąd I instancji przy przyjęciu założenia o faktycznym braku możliwości zastosowania tej instytucji w niniejszej sprawie, w związku z czym przedstawione przez Skarżącą okoliczności nie zostały skrupulatnie i wyczerpująco przeanalizowane, w wyniku czego doszło do błędnej decyzji o odmowie wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej;
b) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także wyprowadzania z niego ustaleń sprzecznych z materiałem zgromadzonym w aktach postępowania lub z niego nie wynikających, czego konsekwencją był brak poczynienia przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, polegające na nieuwzględnieniu przy rozpatrywaniu sprawy faktu wysokiego deficytu przewidzianego w budżecie Miasta [...] (aktualnie ponad 128 min zł), w związku z czym fakt istnienia rezerwy na poziomie 8 min zł nie wpływa na generalną konkluzję, że konieczność uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej przed uprawomocnieniem się decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska implikować będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż rozdysponowywanie środkami pieniężnymi w takiej sytuacji prowadzić będzie do wstrzymania finansowania innych zadań oraz konieczności przeprowadzenia pogłębionych analiz w celu sporządzenia korekt budżetowych, co skutkowało błędnym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji odnośnie wystąpienia przesłanek zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej, i co było przyczyną wydania błędnego postanowienia w sprawie.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia z dnia 5 września 2025 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1728/25).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935: dalej jako: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Zauważyć należy, że sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. gdy stwierdzono, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody albo niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por. postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II FSK 1064/12, CBOSA). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FZ 110/10). W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia: "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności przedstawić wnioskodawca (por. postanowienie NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II FSK 2540/13, CBOSA). Samo powołanie się przez skarżącą na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku. Za zasadne uznać należy przyjęcie, że skoro postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest inicjowane wnioskiem strony, to na wnioskodawcy spoczywa powinność wskazania konkretnych zagrożeń płynących z wykonania kwestionowanego aktu. Ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa przy tym na wnioskodawcy (por. postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II FZ 234/24, CBOSA).
Wbrew argumentacji podniesionej w treści zażalenia, skarżący od dnia wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do dnia złożenia przedmiotowego zażalenia na zaskarżone postanowienie nie przedstawił jakiejkolwiek pogłębionej argumentacji, że zapłata nałożonej administracyjnej kary pieniężnej wiązać się będzie z koniecznością rezygnacji z wydatków służących funkcjonowaniu miasta oraz z koniecznością zaciągania kolejnych zobowiązań, co z kolei skutkować będzie zachwianiem płynności finansowej oraz trudnościami w prawidłowej realizacji ciążących na jednostce samorządu terytorialnego zadań publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również argumentację Sądu pierwszej instancji, iż skarżący powinien uwzględnić możliwość uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej i przewidzieć stosowne środki w budżecie oraz odpowiednia zmiana planu wydatków powinna nastąpić w trybie przeniesień wydatków z innych podziałek klasyfikacji wydatków lub z rezerw celowych, co pozwoliłoby na zabezpieczenie środków pieniężnych w celu zapłaty administracyjnej kary pieniężnej.
W istocie nie sposób zweryfikować, czy rzeczywiście konsekwencje "wykonania" zaskarżonego aktu, w razie braku jego wstrzymania, groziłyby skarżącemu wyrządzeniem znacznej szkody lub spowodowaniem i trudnych do odwrócenia skutków – w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. – a więc powstaniem takich szkód lub skutków, które nie mogłyby zostać naprawione przez ewentualny późniejszy zwrot wydatkowanych kwot.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6 pkt 2 p.u. oraz w zw. z art. 256 u.f.p. Wskazać należy, że wyłączenie możliwości ogłoszenia upadłości niektórych podmiotów wynika wprost z przyjętego w ustawie Prawo upadłościowe katalogu określonego w art. 6 p.u., tj.: 1) Skarbu Państwa; 2) jednostek samorządu terytorialnego; 3) publicznych samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej; 4) instytucji i osób prawnych utworzonych w drodze ustawy, chyba że ustawa ta stanowi inaczej, oraz utworzonych w wykonaniu obowiązku nałożonego ustawą; 5) osób fizycznych prowadzących gospodarstwo rolne, które nie prowadzą innej działalności gospodarczej lub zawodowej; 6) uczelni; 7) funduszy inwestycyjnych. W konsekwencji Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków (tzw. sfera dominium), które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych (art. 34 KC). Zakaz ogłoszenia upadłości dotyczy bez wyjątku wszystkich statio fisci, niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie prowadzą działalność gospodarczą. Podobnie jednostki samorządu terytorialnego, czyli gminy, powiaty i województwa, nie posiadają zdolności upadłościowej, jak również ich stationes municipii (patrz: Art. 6 PrUpad Zimmerman 2025, wyd. 9/Piotr Zimmerman).
Argumentacja skarżącego w zakresie podniesionego zarzutu jest chybiona, ponieważ Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie na podstawie tego, że zdolności upadłościowej nie mają jednostki samorządu terytorialnego, tzn. gminy, powiaty i województwa, ale z uwagi na okoliczność, że argumentacja zawarta w rozpoznawanym wniosku nie zasługuje na uwzględnienie.
Dodać należy, że ww. jednostki samorządu terytorialnego nie mają zdolności upadłościowej, jednakże nie tyle ze względu na treść art. 6 pkt 2 p.u., ile dlatego, że w żadnym razie nie mogą być uznane za "przedsiębiorców" w rozumieniu przepisu art. 431 KC. Trudno by też zaakceptować utratę przez daną jednostkę samorządu terytorialnego bytu prawnego, co wszak jest normalnym następstwem zakończenia upadłości w stosunku do osoby prawnej przez likwidację jej majątku (patrz: Art. 6 PrUpad Gurgul 2020, wyd. 3/Stanisław Gurgul).
Natomiast również art. 256 u.f.p. wskazany przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie stał się podstawą odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jednocześnie wskazać należy, że co do zasady, ujęte w budżetach jednostek samorządu terytorialnego i planach finansowych jednostek budżetowych wydatki oraz łączne rozchody stanowią nieprzekraczalny limit (art. 52 ust. 1 pkt 2 u.f.p.), ale wyjątkiem od tej regulacji jest art. 256 u.f.p. Ratio legis przepisu wynika z konieczności realizacji zobowiązań, które stały się wymagalne w trakcie roku budżetowego, a których zaplanowanie w budżecie nie było możliwe. Dalej, w literaturze zwraca się uwagę, że choć z samego założenia, dokonanie wydatków określonych w art. 256 u.f.p. nie wymaga uprzedniego utworzenia stosownych limitów w planie wydatków budżetowych, co skutkuje obowiązkiem późniejszego dokonania korekt planu, które autoryzują uprzednio dokonane wydatki, to zasadne jest ustanowienie odrębnej części budżetowej na nieprzewidziane wydatki (J.M. Salachna, w: Ruśkowski, Salachna, Finanse publiczne, s. 1146; patrz: Art. 256 FinPubU red. Mikos-Sitek 2025, wyd. 17/Justyna Dąbrowska).
Odnosząc się do drugiego podniesionego zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją postępowania administracyjnego. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma więc charakter wyjątkowy i gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał w niniejszej sprawie żadnych uzupełniających dowodów z dokumentów. Nadto przedmiotowy zarzut nie wiąże się z przeprowadzeniem uzupełniającego dowodu z dokumentu, a tylko taki dowód może być przeprowadzony przed sądem administracyjnym. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. Z powołanych wyżej powodów podniesiony zarzut jest bezzasadny.
Innymi słowy, skarżący co do zasady nie przedstawił ani nie udokumentował okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia po jego stronie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Słusznie zatem uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżący nie wykazała istnienia przesłanek warunkujących uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.
Ponadto przytoczone w zażaleniu argumenty przemawiające, w ocenie skarżącego, za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, nie mogą uzasadniać uwzględnienia takiego zażalenia, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zażalenie jest jednym z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sądu Wojewódzkiego. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, LEX nr 533096; 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11, LEX nr 1070518). Podanie zatem przez skarżącego dopiero na etapie zażalenia okoliczności na poparcie swojego stanowiska, nie mogło odnieść zamierzonego skutku.
Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniesionego zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.