III OZ 62/26

III OZ 62/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-01-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 1067/25 w sprawie ze skargi H.K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 23 grudnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 1067/25, stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie zgodnie z właściwością miejscową.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z dnia 24 listopada 2025 r. H.K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 listopada 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że skarga została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jednak wobec treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.; dalej P.p.s.a.), do rozpoznania sprawy jest właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie siedziba organu mieści się w Warszawie, tym samym, sądem właściwym do rozpoznania jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto podał, że osobą prawną, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.) jest Zakład z siedzibą w mieście stołecznym Warszawie, a zgodnie z ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 350) reprezentowanie tej osoby prawnej należy do Prezesa Zakładu - wprost wskazanego do tego, w art. 73 tej ustawy. Jednostki organizacyjne Zakładu nie posiadają odrębnej od Zakładu podmiotowości. W tym stanie rzeczy zasadne jest, aby odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, a w dalszej kolejności odpowiedzi na skargę udzielił podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a zatem Prezes Zakładu, reprezentujący Zakład jako państwową osobę prawną na zewnątrz.
Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 § 2 P.p.s.a., do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W myśl zaś art. 59 § 1 P.p.s.a. jeżeli do rozpoznania sprawy właściwy jest inny sąd administracyjny, sąd, który stwierdzi swą niewłaściwość, przekaże sprawę właściwemu sądowi administracyjnemu. Jak wynika z akt sprawy skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 4 listopada 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wbrew twierdzeniu Prezesa ZUS, zawartym w odpowiedzi na skargę, nie jest organem właściwym do rozpoznawania sprawy, bowiem współczesna doktryna prawa administracyjnego posługuje się pojęciem "organu w znaczeniu funkcjonalnym". W tym ujęciu organem administrującym staje się każdy podmiot, któremu ustawa przyznaje kompetencje z zakresu prawa administracyjnego, niezależnie od tego, czy stanowi część struktury państwa, czy też podmiotu innego niż państwo, gminy, powiatu, organizacji społecznej" (por. M. Stahl (w:). System prawa administracyjnego. Tom 6. Podmioty administrujące., Wyd. C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych, Warszawa 2011, s. 69). Przyznanie kompetencji organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym nie czyni z takiego podmiotu organu administracji w ścisłym rozumieniu tego pojęcia. Podmiot taki otrzymuje (ustawowo lub na mocy porozumienia publicznego) uprawnienie do działania w charakterze organu administracji publicznej, co w praktyce oznacza, że realizuje jedynie w określonym przedmiocie kompetencje publicznoprawne. Termin ten dotyczy zatem organów administracji publicznej w sensie funkcjonalnym, tj. takich podmiotów (innych aniżeli organy administracji rządowej czy samorządowej), którym wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej zostało zlecone (powierzone) z mocy prawa lub na podstawie zawartych na mocy ustawy porozumień. Pojęcia "władze publiczne" czy pojęcia "organy władzy publicznej" nie należy utożsamiać wyłącznie ze sprawowaniem władztwa publicznego w tradycyjnym znaczeniu. Są one synonimem każdego podmiotu publicznego, czyli pochodnego wobec państwa. W ocenie WSA w Warszawie, fakt, że Prezes ZUS jest organem administracyjnym, nie wpływa na zakres obowiązków Oddziału ZUS (w tym przypadku w Krakowie) mającego swe źródło w przepisach u.d.i.p. Należy mieć na uwadze, że organem w znaczeniu funkcjonalnym jest każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne i musi przestrzegać przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej, niezależnie od swojej formalnej przynależności do administracji publicznej. Wśród podmiotów zobowiązanych są "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Zakład Ubezpieczeń Społecznych należy do tej grupy podmiotów. Pojęcie "jednostki organizacyjnej", o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., nie jest tożsame z tym pojęciem użytym w k.p.a. czy w P.p.s.a. W rozumieniu powołanego przepisu u.d.i.p. jest to każda jednostka organizacyjna, nawet gdy stanowi część Zakładu powołana w celu świadczenia zadań na określonym terenie. Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jednak przepisy prawa pozwalają na nią nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Takimi przepisami są regulacje zawarte np. w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dyrektor Oddziału Terenowego ZUS jest zatem zobowiązany, o ile informacja, której udostępnienia domaga się wnioskodawca znajduje się w posiadaniu kierowanej przez niego jednostki, do jej udostępnienia. Stosownie do treści § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. z 2024 r. poz. 785) dla obszaru województwa małopolskiego, gdzie ma siedzibę organ, którego bezczynność została zaskarżona, właściwy do rozpoznania sprawy jest WSA w Krakowie. Z tych względów WSA w Warszawie, na podstawie art. 59 § 1 w zw. z art. 13 § 2 P.p.s.a., stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania zgodnie z właściwością miejscową.
Z powyższym postanowieniem nie zgodził się Prezes ZUS, wnosząc zażalenie i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
1. art. 13 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w zw. z art. 73 ust. 1 i art. 66 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez uznanie, że WSA w Warszawie nie jest właściwy miejscowo do rozpoznania sprawy ze skargi H.K. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie, pomimo że na jego obszarze właściwości miejscowej ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona (zarówno ZUS będący państwową osobą prawną, jak i Prezes ZUS reprezentujący go na zewnątrz i zobligowany do udostępnienia informacji publicznej);
2. art. 59 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że właściwym do rozpoznania sprawy jest WSA w Krakowie z uwagi na siedzibę organu – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie;
3. art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. poprzez jego faktyczne niezastosowanie i uznanie, że Prezes ZUS reprezentujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy – wniosku z dnia 4 listopada 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, lecz jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie.
W odpowiedzi na zażalenie, skarżący wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest skarżący oraz organ (strona przeciwna). Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji organu. W art. 32 stanowi jedynie, że jest to podmiot, którego działanie lub bezczynność czy przewlekłość postępowania jest przedmiotem skargi. Z uwagi na brak w przepisach P.p.s.a. definicji organu zakres podmiotowy strony przeciwnej wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji sensu stricto, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.
Rację ma też WSA w Warszawie, wskazując na specyfikę ustawy o dostępie do informacji publicznej i wynikającą z powyższego właściwość organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera szeroki podmiotowo katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Wśród podmiotów zobowiązanych są "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego" (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Zakład Ubezpieczeń Społecznych należy właśnie do tej grupy podmiotów. Pojęcie "jednostki organizacyjnej", o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., nie jest tożsame z tym pojęciem użytym w k.p.a. czy w P.p.s.a. Jeżeli zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane w tym przepisie funkcje, to w konsekwencji każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Pozwala to z kolei na wyprowadzenie zdolności sądowej podmiotu, nawet gdy stanowi on na przykład oddział państwowej osoby prawnej w celu realizacji zadań publicznych na danym terenie. Oznacza to, że oddział państwowej osoby prawnej może być organem w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., a zatem organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, co tym samym uzasadnia przyznanie mu w omawianej kategorii spraw przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Zwrócić ponadto należy uwagę, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w skład Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wchodzą: 1) centrala; 2) terenowe jednostki organizacyjne. Natomiast jak stanowi art. 66 ust. 5 tej ustawy, w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu.
Należy przy tym dodać, że z § 10 ust. 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 marca 2021 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 431), wynika, że Oddziałem Zakładu kieruje dyrektor. Stosownie zaś do § 44 ust. 1 pkt 3 Regulaminu organizacyjnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, do kompetencji dyrektora oddziału należy w szczególności: (...) podejmowanie decyzji w zakresie działania oddziału wynikających z prawa powszechnie obowiązującego, wewnętrznych aktów prawnych oraz z otrzymanych umocowań. Aktem prawa powszechnie obowiązującego jest ustawa o dostępie do informacji publicznej nakładająca na Dyrektora Oddziału ZUS określone obowiązki prawne w przypadku, gdy jest do niego kierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej i informacja ta jest w jego posiadaniu.
Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie stronami postępowania jest skarżący oraz Dyrektor ZUS Oddział w Krakowie, do którego skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do WSA w Krakowie, gdyż w myśl § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta RP w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości dla obszaru województwa małopolskiego, gdzie ma siedzibę organ, którego bezczynność została zaskarżona, właściwy do rozpoznania sprawy jest WSA w Krakowie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., oddalił zażalenie.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na zażalenie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony, bowiem art. 203 i 204 P.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji.