III OZ 580/23

III OZ 580/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie w części i wymierzono organowi grzywnę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 55 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rzecznika Praw Dziecka na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2023 r., sygn. akt II SO/Wa 63/22 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku małoletniego M. Z. działającego przez przedstawiciela ustawowego A. Z. o wymierzenie grzywny Rzecznikowi Praw Dziecka za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi z dnia 3 listopada 2022 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy postanawia: 1. sprostować z urzędu punkt 2. sentencji postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2023 r., sygn. akt II SO/Wa 63/22, w ten sposób, że w miejsce oznaczenia organu zamiast "Ministra Zdrowia" wpisać "Rzecznika Praw Dziecka"; 2. uchylić punkt 1. zaskarżonego postanowienia i wymierzyć Rzecznikowi Praw Dziecka grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych; 3. oddalić zażalenie w pozostałej części. .
Uzasadnienie
Postanowieniem z 2 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku małoletniego M. Z. działającego przez przedstawiciela ustawowego A. Z., wymierzył Rzecznikowi Praw Dziecka grzywnę w kwocie 500 zł; II. zasądził od "Ministra Zdrowia" na rzecz wnioskodawcy kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.
W uzasadnieniu wskazał, że w piśmie z 30 grudnia 2022 r. małoletni M. Z. działający przez przedstawiciela ustawowego A. Z. wniósł o wymierzenie grzywny Rzecznikowi Praw Dziecka w związku z nieprzekazaniem w terminie 30 dni Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie jego skargi z dnia 3 listopada 2022 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, w wysokości nie mniejszej niż 500 zł, a także wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że uzyskał telefoniczną informację z sądu, iż organ do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny nie przekazał skargi z 3 listopada 2022 r., nadto RPD nie udostępnił mu wnioskowanej informacji publicznej.
W odpowiedzi na wniosek organ wyjaśnił, że skarga na bezczynność z 3 listopada 2022 r. została złożona, pomimo że wnioskodawca otrzymał wydaną w dniu 14 września 2022 r. decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej (sygn. PRZ.441.6.22) wobec wniosku o udzielenie informacji publicznej z 2 sierpnia 2022 r., uzupełnionego następnie mailem w dniu 26 sierpnia 2022 r. i nie zakwestionował tej decyzji. Zwrócił również uwagę na problematykę legitymacji małoletniego do złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej i nawet jeśli przyjąć hipotetycznie, że wystąpiła bezczynność organu, to że bezczynność ta nie przybrała stopnia rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że nieprzekazanie skargi na bezczynność w terminie nie wynikało ze złej woli organu.
Wymierzając organowi grzywnę, sąd pierwszej instancji wskazał, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nieprzekazanie skargi ogranicza stronie skarżącej możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu.
Wymierzając grzywnę we wskazanej wyżej wysokości, sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę okres zwłoki w przekazaniu skargi wraz ze stosowną dokumentacją, skalę trwającego opóźnienia, przedmiot sprawy (udostępnienie informacji publicznej). Podkreślił, że w sprawach z zakresu informacji publicznej szczególnie istotne jest przekazywanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy w ustawowym terminie, bowiem ustawodawca w art. 21 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej "u.d.i.p.") przewidział 30 dniowy termin na rozpatrywanie tych skarg. W związku z powyższym sąd ten uznał, że grzywną adekwatną w przypadku niniejszej sprawy jest kwota 500 zł, która to grzywna pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany. Miarkując wysokość wymierzonej grzywny, sąd wziął też pod uwagę stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na wniosek.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł. O zwrocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł organ, podnosząc w szczególności, że ukaranie grzywną ma w sprawie charakter wyłącznie represyjny, a nie przymuszający. Zdaniem organu sąd pierwszej instancji zbyt lakoniczne wskazał w uzasadnieniu, jakie były przesłanki miarkowania grzywny w wysokości 500 zł. Jego zdaniem nie rozważył całokształtu okoliczności, w tym w szczególności wątpliwości czy skarga dotycząca bezczynności organu dotyczy ważnego i skutecznego wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz tego, że skarga dotycząca bezczynności organu została złożona, pomimo że RPD uprzednio wydał decyzję odmowną dotyczącą udzielenia informacji, od której skarżącemu przysługiwała skarga do WSA w Warszawie oraz pomimo tego że przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie grzywny organ zrealizował swój obowiązek w postaci przesłania skargi do sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.
w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny
w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08). Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego
i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie zasadne w górnej granicy wymiaru. Dopuszcza się również sytuację, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r., II OZ 21/13, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5).
Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że w dniu 3 listopada 2022 r. wnioskodawca za pośrednictwem organu wniósł do WSA w Warszawie skargę na bezczynność RPD w przedmiocie informacji publicznej, której to skargi organ nie przekazał w ustawowym terminie do sądu. W dniu 30 grudnia 2022 r. wnioskodawca wystąpił do sądu z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny. W dniu 31 stycznia 2023 r., po otrzymaniu wezwania od sądu pierwszej instancji, organ przekazał ww. skargę na bezczynność organu do WSA w Warszawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji, uwzględniając przedmiotowy wniosek, prawidłowo przyjął, że organ uchybił terminowi na przekazanie skargi, co uprawniło sąd do wymierzenia organowi grzywny. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (w okolicznościach niniejszej sprawy – w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.). Prawidłowo sąd pierwszej instancji wskazał, że wyłączną przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt niewypełnienia przez organ ww. obowiązków w terminie. Oznacza to, że sam fakt niewywiązania się przez organ z ww. powinności jest wystarczającą przesłanką do wymierzenia grzywny. Od okoliczności sprawy i ich oceny przez sąd zależy, czy grzywna zostanie wymierzona i w jakiej wysokości – sąd zatem może organowi wymierzyć grzywnę, choć w okolicznościach konkretnej sprawy może się okazać to niecelowe.
Należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie organ dopiero po otrzymaniu wezwania od WSA w Warszawie przekazał skargę wnioskodawcy z 3 listopada 2022 r., a więc po upływie prawie 3 miesięcy od jej wniesienia, tj. z ponad dwumiesięcznym opóźnieniem względem ustawowego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreśla, że przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego czy dany podmiot (najczęściej organ) uznaje, że skarga jest bezzasadna lub niedopuszczalna. Samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. To sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny i ustalenia czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, jest zasadna lub dopuszczalna. Żadna okoliczność nie zwalnia organu od obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 27 czerwca 2023 r. III OZ 301/23, CBOSA). Z powyższych przyczyn za niezasadne należało uznać zarzuty wskazane w przedmiotowym zażaleniu, w świetle których wniosek o wymierzenie organowi grzywny powinien zostać oddalony. Okoliczności podane przez organ, takie jak kwestia wydania decyzji odmownej w sprawie wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej, zrealizowanie przez organ obowiązku przekazania skargi do sądu przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia, czy brak szkody wynikającej z opóźnienia po stronie skarżącego, nie mogły spowodować uchylenia postanowienia sądu pierwszej instancji i oddalenia wniosku o ukaranie organu grzywną.
Jak już wyżej wskazano, w sprawie ziściły się przesłanki do wymierzenia organowi grzywny, zatem sąd miał prawo ją wymierzyć. Argumenty organu mogły mieć znaczenie jedynie w kontekście wymiaru tejże grzywny, a nie co do zasady jej ponoszenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację należy przyznać organowi, że sąd pierwszej instancji w sposób niedostateczny rozważył całokształt okoliczności sprawy, a co za tym idzie, wymierzył organowi grzywnę w wygórowanej, nieadekwatnej do stopnia zawinienia wysokości. Zdaniem Sądu Odwoławczego w okolicznościach sprawy organ mógł bowiem być przekonany o tym, że sprawa wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z wniosku z 2 sierpnia 2022 r. została załatwiona decyzją odmowną RPD z 14 września 2022 r., której to bezspornie skarżący nie zaskarżył, lecz dopiero po jakimś czasie wniósł skargę na bezczynność organu. Oczywiście nie można stwierdzić, że nieprzekazywanie skargi przez organ do sądu było prawidłowe, czy też uzasadnione, ale należy mieć na uwadze, że powierzchowna znajomość przepisów u.d.i.p. mogła doprowadzić organ do błędnego wniosku, że sprawa wniosku z 2 sierpnia 2022 r. została załatwiona i w związku z tym nie należy w sprawie dokonywać więcej czynności. Należy mieć na uwadze, że główną, choć nie jedyną, funkcją grzywny jest funkcja dyscyplinująca, która z uwagi na fakt przekazania skargi przez organ przed wymierzeniem grzywny nie zostanie spełniona.
W sprawie pozostaje zatem spełnienie przez wymierzaną grzywnę jej prewencyjnego i represyjnego charakteru, aby organ w przyszłości w podobnych okolicznościach faktycznych był świadomy swoich ustawowych obowiązków i przekazał w terminie skargę do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu okoliczności sprawy nie przemawiają za tym, aby konieczne w sprawie było wymierzanie organowi wyższej grzywny niż w wysokości 100 zł. Grzywna ta spełni swój prewencyjny i po części represyjny charakter za uchybienie terminu na przekazanie skargi.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2. sentencji postanowienia. W punkcie 3. postanowienia na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu zażalenia w pozostałej części.
Na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 1. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w sentencji zaskarżonego postanowienia. Organem występującym w niniejszej sprawie jest bowiem Rzecznik Praw Dziecka a nie Minister Zdrowia, co bezspornie wynika z akt sądowych.