III OZ 687/22

III OZ 687/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 878/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-28
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 61 § 3. art; 184, z art. 197 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 86f ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 878/22 o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 23 grudnia 2019 r., nr RDOŚ-Gd-WOO.4207.15.2017.AT.40 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. oraz M.R. i W.R. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 3 marca 2022 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.20.2020.KM/KB.26 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 czerwca 2022r., sygn. akt IV SA/Wa 878/22, odmówił Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w G. wstrzymania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 23 grudnia 2019 r., nr RDOŚ-Gd-WOO.4207.15.2017.AT.40, wydanych w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa ulicy N. w G. z włączeniem tramwaju w Aleję G. na wysokości ul. B.", według wariantu fioletowego 1.
W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 23 grudnia 2019 r.
W ocenie Stowarzyszenia zaskarżona decyzja, stanowiąca decyzję prejudycjalną wobec dalszych decyzji w procesie budowlanym, wywoła trudne do odwrócenia skutki. Realizacja przedsięwzięcia grozi bowiem katastrofą budowlaną budynków zlokalizowanych na planowanej trasie przejazdu tramwaju, w szczególności budynków zabytkowych. Oprócz tego zrealizowanie tego przedsięwzięcia będzie skutkować negatywnymi konsekwencjami dla zdrowia okolicznych mieszkańców, poprzez narażenie ich na hałas oraz drgania. Zdegradowany też zostanie cenny przyrodniczo i krajobrazowo teren Doliny Królewskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 878/22, odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 23 grudnia 2019r., nr RDOŚ-Gd-WOO.4207.15.2017.AT.40.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia komukolwiek znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Decyzje takie nie skutkują bowiem dla stron obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia nie uprawnia również do rozpoczęcia robót budowlanych, gdyż ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze, jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji, a tym samym nie narusza praw Skarżących na tym etapie.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029), dalej jako "u.o.o.ś.", poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy wskazywał na możliwość i zasadność zastosowania tego przepisu;
2) przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 166 p.p.s.a. oraz art. 86f ust. 1 u.o.o.ś., poprzez niezasadną odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 86f ; ust. 1 u.o.o.ś. w związku z art. 86c u.o.o.ś. i art. 61 § 3 p.p.s.a, powinno prowadzić do uznania, że:
- decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją posiadającą atrybut wykonalności,
- w analizowanej sprawie uprawdopodobniono niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków – w następstwie zrealizowania planowanego przedsięwzięcia.
Postanowieniem z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 878/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a orzekł o połączeniu sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 878/22, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt IV SA/Wa 933/22, oraz prowadzeniu połączonych sprawy dalej pod sygnaturą akt IV SA/Wa 878/22.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie jest zasadne.
Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a" - wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 u.o.o.ś., do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia dotyczących niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 86f u.o.o.ś., ale oparcie rozstrzygnięcia jedynie o art. 61 § 3 p.p.s.a, wskazać należy, że naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Opisany wcześniej podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej".
W obecnym stanie prawnym, w sytuacji wnioskowania przez skarżącego do sądu administracyjnego o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, sądy odmawiają wstrzymania ich wykonania z przyczyn formalnych. W tym zakresie sądy administracyjne prezentują jednolite stanowisko, według którego wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na podstawie p.p.s.a. nie jest możliwe. Art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy bowiem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, natomiast skutków takich zasadniczo nie wywołuje decyzja środowiskowa, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Etap egzekwowania decyzji środowiskowej przeniesiony jest dopiero na etap, w którym jest realizowane przedsięwzięcie na podstawie decyzji, która nie uwzględnia decyzji środowiskowej tj. art. 86c ustawy (por. postanowienie NSA z 11.10 2022 r. , sygn. akt III OZ 612/22 - cbois.nsa.gov.pl).
Powyższe oznacza, że ewentualne, a zatem hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez Sąd, przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że w ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ocenia się jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji środowiskowej, przy czym ocena ta odbywa się przede wszystkim na podstawie wniosku strony.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie przesłanki ochrony tymczasowej nie wystąpiły. Skarżący – pomimo argumentacji zawartej w skardze – nie wykazał bowiem, na czym konkretnie (realnie) miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, tj. zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 u.o.o.ś., poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Twierdzenia skarżącego sprowadzają się przede wszystkim do hipotetycznego założenia, że drgania wywołane przez przejeżdżające ulicą tramwaje wywołają groźbę katastrofy budowlanej. Ponadto drgania te oraz hałas negatywnie wpłyną na zdrowie mieszkańców oraz cenny przyrodniczo i krajobrazowo teren. Zauważyć należy, iż powołane przez skarżących okoliczności mogłyby ewentualnie odnieść skutek w sytuacji, gdyby skarżący w sposób dostateczny wykazał on, że okoliczności te są realne i mają miejsce w rzeczywistości. Jednakże zdarzenia hipotetyczne, posiadające nawet pewien stopień prawdopodobieństwa, nie mogą stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia ich wniosku. Podstawę wstrzymania wykonania decyzji mogą bowiem stanowić wyłącznie konkretne okoliczności oraz dane, a nie zdarzenia niepewne, mogące hipotetycznie wystąpić w przyszłości (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III OZ 152/22).
Ponadto nawet, gdyby strona uprawdopodobniła, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków jest realne, to i tak musiała by uprawdopodobnić, że następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia będą "znacząco" oddziaływać na środowisko (86f ust. 1 u.o.o.ś).
Jak słusznie zauważył to Sąd pierwszej instancji do okoliczności przemawiających za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji, nie można również zaliczyć "obawy Skarżącego, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego".
W okolicznościach niniejszej sprawy za prawidłowe należy zatem, uznać rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, który odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.