III OZ 545/22

III OZ 545/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3432/21 o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 29 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3432/21, zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi K. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 29 lipca 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zawieszenie postępowania sądowego w rozpoznawanej sprawie jest uzasadnione wystąpieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., II SA/Bk 866/20, do Trybunału Konstytucyjnego, z pytaniem prawnym, czy przepis art. 9 ust. 1 ustawy szczególnej w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP?
Sąd pytający zwrócił uwagę, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, uchwalony w wyniku wykonania wyroku TK z 6 listopada 2018 r. sygn. akt K 7/15 i określający zasady obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, może różnicować funkcjonariuszy Policji w zależności od daty zwolnienia ich ze służby. W odniesieniu do policjantów, którzy zostali zwolnieni ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. stosuje się bowiem rozwiązania prawne korzystniejsze, aniżeli zasady obowiązujące funkcjonariuszy zwolnionych przed tą datą. Zróżnicowanie takie budzi, w ocenie Sądu pytającego, wątpliwości w zakresie jego zgodności z normami konstytucyjnymi, zwłaszcza w kontekście wydanego już i przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie prawne ma zatem znaczenie dla rozpoznawanej sprawy.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K. W., postulując jego uchylenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie pozbawione jest usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." sąd może z urzędu zawiesić postępowanie w sprawie, w której rozstrzygnięcie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W świetle tego przepisu Sąd pierwszej instancji miał podstawy do zawieszenia prowadzonego postępowania. Kwestia konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...) jest bowiem zagadnieniem wstępnym, prejudycjalnym, mającym bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Przesądzenie o zgodności z ustawą zasadniczą podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia organu zdeterminuje przyszły wynik rozpoznawanej sprawy. Podkreślić należy, że pytanie prawne WSA w Białymstoku dotyczy art. 9 ust. 1 ww. ustawy właśnie w zakresie w jakim przepis ten różnicuje możliwość zastosowania art. 115a ustawy o Policji w jego obecnie obowiązującym brzmieniu z uwagi na datę zwolnienia ze służby (6 listopada 2018 r.) i ma bezpośrednie przełożenie i wpływ na możliwość wyrównania wypłaconego ekwiwalentu za urlop wszystkim tym funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby w całym okresie obowiązywania art. 115a ustawy o Policji w jego poprzednim, niezgodnym z Konstytucją RP brzmieniu, tj. od 19 października 2001 r. do 5 listopada 2018 r. W grupie tej znajduje się skarżąca.
W rozpoznawanej sprawie to właśnie data odejścia skarżącego ze służby stanęła na przeszkodzie skorzystania przez niego z dobrodziejstwa wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, który wszedł w życie 6 listopada 2018 r., a który to dzień ustawodawca uznał za dzień ograniczający w czasie możliwość zastosowania art. 115a w jego obecnym brzmieniu (ustalającym ekwiwalent pieniężny za urlop w wymiarze 1/21 części miesięcznego uposażenia) w miejsce wcześniejszego przelicznika 1/30 obowiązującego do daty wejścia w życie ww. wyroku TK.
Wyjaśnić należy, że zawieszenie postępowania ze względu na wystąpienie przez inny sąd administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że sąd rozpoznający sprawę podziela wątpliwości sądu pytającego, odnoszące się do zgodności z Konstytucją RP zakwestionowanego przepisu. Zawieszenie postępowania zwalnia zatem sąd rozpoznający sprawę z obowiązku zadania własnego pytania w tym przedmiocie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola instancyjna postanowienia o zawieszeniu postępowania, z uwagi na wystąpienie z pytaniem prawnym przez inny sąd, ogranicza się wyłącznie do zbadania przesłanki, o której mowa w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. związku pomiędzy pytaniem a rozpoznawaną sprawą. Możliwość skorzystania z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. pozostawiona jest bowiem uznaniu sądu rozpoznającego sprawę. Wskazuje na to zwrot "może" użyty w tym przepisie. Postępowanie incydentalne, jakim jest rozpoznanie zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, nie jest właściwym trybem do rozstrzygnięcia przez sąd wyższej instancji o oczywistej niekonstytucyjności kwestionowanej regulacji ustawowej z zaleceniem jej niestosowania w sprawie - czego w istocie domaga się skarżąca.
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znana jest rozbieżność w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych dotycząca zasadności zawieszenia postępowania zaistniała na tle co najmniej kilkudziesięciu już spraw o tożsamym stanie faktycznym i prawnym jak przedmiotowa sprawa. Część sądów przyjmuje, że z uwagi na oczywistą, czy też wtórną niekonstytucyjność art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) zachodzi możliwość pominięcia jego stosowania przez sądy z powołaniem się na art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Jednakże zwrócić należy uwagę, że w ramach rozpoznawania zażalenia na zawieszenie postępowania nie sposób przesądzić o niekonstytucyjności regulacji prawnej i możliwości pominięcia przez sąd niższej instancji przepisu ustawy, a tym samym i poprawności prezentowanego przez część sądów stanowiska. Nadto, WSA w Białymstoku w uzasadnieniu swojego pytania szczegółowo odniósł się do problemu wtórnej niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu. W tym zakresie wyjaśnił m.in., że: "Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). Z oczywistą niekonstytucyjnością mamy do czynienia również wtedy, gdy ustawodawca zmienia co prawda kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał w wyroku niezgodności, stwarzając tylko pozory restytucji konstytucyjności. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych (zamiast wielu vide wyrok NSA w sprawie sygn. I OSK 2466/19)". Analizując zagadnienie wtórnej niekonstytucyjności w odniesieniu do regulacji art. 9 ust. 1, Sąd ten stwierdził ponadto: "Zdaniem pytającego Sądu, w odniesieniu do treści art. 9 ust. 1 specustawy [ustawy z 14 sierpnia 2020 r.] nie zachodzi "wtórna niekonstytucyjność" w wyżej wskazanym rozumieniu, dlatego uzasadnione jest skierowanie pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP. Wykonując wyrok Trybunału w sprawie K 7/15 ustawodawca "dostosował" brzmienie zakwestionowanego zakresu przepisu art. 115a ustawy o Policji do brzmienia wskazanego jako konstytucyjnie pożądane. W art. 1 pkt 16 specustawy wprowadził w ww. przepisie zasadę wyliczenia ekwiwalentu według przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Brzmienie uwzględniające tę zmianę obowiązuje od 1 października 2020 r. na podstawie art. 48 specustawy. Natomiast przepis art. 9 ust. 1 specustawy zawiera w istocie normę intertemporalną różnicującą sytuację prawną jego adresatów w zależności od daty wszczęcia postępowania o wyrównanie ekwiwalentu (normę nakazującą stosować poprzednie, zakwestionowane przez Trybunał zasady do wszystkich tych policjantów zwolnionych przed 6 listopada 2018 r., których sprawy o ekwiwalent nie zostały wszczęte przed 6 listopada 2018 r.). Pozostawanie w obrocie prawnym wyłącznie przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., (a więc np. nieuchwalenie art. 9 ust. 1 specustawy) spowodowałoby, że niezależnie od daty zwolnienia ze służby oraz niezależnie od daty złożenia wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu (przed 6 listopada 2018 r. czy też po tej dacie), zasady obliczania ekwiwalentu byłyby jednakowe w stosunku do wszystkich policjantów, tzn. zarówno w sprawach niezakończonych jak i w sprawach wniosków złożonych po dniu 6 listopada 2018 r. należałoby uwzględnić skutki wyroku Trybunału w dacie orzekania o prawie do ekwiwalentu bądź w dacie wypłaty ekwiwalentu. Budząca zaś wątpliwości norma intertemporalna wynikająca z art. 9 ust. 1 specustawy tę drugą opisaną grupę wyłącza z możliwości zastosowania skutków tego wyroku, co narusza wskazane wyżej wzorce konstytucyjne. W tej sytuacji, wobec funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch odrębnych przepisów (art. 115a ustawy o Policji oraz art. 9 ust. 1 specustawy), z których jeden realizuje skutki wyroku Trybunału, a drugi modyfikuje w sposób nieuprawniony temporalny zakres ich zastosowania, nie można mówić o identyczności (tożsamości) regulacji art. 9 ust. 1 specustawy i regulacji zakwestionowanej przez Trybunał. Mamy w tej sytuacji do czynienia z innymi przepisami (normą materialnoprawną i normą intertemporalną), a więc w konsekwencji z odrębnymi normami prawnymi. W stosunku zaś do normy intertemporalnej z art. 9 ust. 1 specustawy Trybunał Konstytucyjny w wyroku K 7/15 się nie wypowiadał". W jednym z wcześniejszych fragmentów uzasadnienia Sąd pytający szczegółowo przeanalizował charakter normy zawartej w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy, dochodząc do wniosku, że ma ona inny charakter niż art. 115a ustawy o Policji, tj. charakter intertemporalny (por. pkt 2.4 uzasadnienia w sprawie II SA/Bk 866/20).
Wyjaśnić również należy, że wyrok TK nie eliminuje z porządku prawnego przepisu prawa od początku jego obowiązywania tak jakby przepisu tego nigdy w systemie prawa nie było – na zasadzie fikcji prawnej. Orzeczenie TK powoduje natomiast, że upada domniemanie jego konstytucyjności, co oznacza, że niezgodność z ustawą zasadniczą istniała już od początku jego obowiązywania. Daje to stronie prawo do tzw. restytucji konstytucyjności stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zadając pytanie o zgodność art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) z przepisami ustawy zasadniczej, w tym z jej art. 190 ust. 1, 3 i 4, WSA w Białymstoku trafnie zidentyfikował występujący na tle zakwestionowanego przepisu problem prawny. Problem ten nie dotyczy bowiem prawidłowości wykonania przez ustawodawcę wyroku TK z 30 października 2018 r. i zmiany art. 115a ustawy o Policji, lecz możliwości skorzystania z dobrodziejstwa tego orzeczenia przez wszystkich funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby w okresie obowiązywania art. 115a w niekonstytucyjnym brzmieniu, tj. w okresie od 19 października 2001 r. do 5 listopada 2018 r. i ich prawa do wzruszenia – stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji – podjętej wobec nich czynności materialno – technicznej polegającej na wypłacie ekwiwalentu w wysokości zakwestionowanej przez Trybunał. Należy zauważyć, że art. 190 ust. 4 ustawy zasadniczej daje prawo do wzruszenia rozstrzygnięcia "na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Zasadniczy problem dotyczy zatem tego czy ustawodawca, realizując wyrok i wprowadzając do systemu konstytucyjny przelicznik ekwiwalentu (1/21) mógł jednocześnie ograniczyć w czasie możliwość wzruszenia wcześniejszych aktów stosowania prawa podjętych w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik (1/30).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadnością zawieszenia spraw związanych z wyrównaniem ekwiwalentu funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby przed 6 listopada 2018 r. ze względu na pytanie prawne WSA w Białymstoku, oprócz ww. argumentów, przemawiają także inne względy, przede wszystkim potrzeba zapewnienia jednolitości i stabilności orzecznictwa, a tym samym równe i co się z tym wiąże także sprawiedliwe potraktowanie wszystkich zainteresowanych osób. Problem wyrównania ekwiwalentu wypłaconego na podstawie obowiązującego w latach 2001-2018 niekonstytucyjnego przepisu dotyczy tysięcy funkcjonariuszy, o czym świadczy ilość spraw rozpoznawanych w wojewódzkich sądach administracyjnych. Wyrok TK, który rozstrzygnie wątpliwości konstytucyjne WSA w Białymstoku i ewentualnie wyeliminuje zakwestionowaną normę z porządku prawnego, uczyni to ze skutkiem erga omnes czyli wobec wszystkich. Rozstrzyganie tych spraw przez sądy przy wykorzystaniu instrumentu zawartego w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP nie usuwa kwestionowanego przepisu z systemu prawa, a tym samym nie gwarantuje jednolitości orzecznictwa i równego potraktowania wszystkich zainteresowanych. Stąd w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje utrwalony obecnie pogląd o konieczności zawieszania postępowań w tego rodzaju sprawach (por. postanowienia NSA z dnia: 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt 5193/21; 29 września 2021 r. sygn. akt III OZ 607/21; 30 września 2021 r. sygn. akt III OZ 704/21; 14 października 2021 r. sygn. akt III OZ 846/21; 28 października 2021 r. sygn. akt III OZ 926/21, dostępne [w:] CBOSA).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.