III OZ 539/22

III OZ 539/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 132/22 o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 11 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 132/22, zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi S. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 11 listopada 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zawieszenie postępowania sądowego w rozpoznawanej sprawie jest uzasadnione wystąpieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r. II SA/Bk 866/20, do Trybunału Konstytucyjnego, z pytaniem prawnym, czy przepis art. 9 ust. 1 ustawy szczególnej w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP?
Sąd pytający zwrócił uwagę, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, uchwalony w wyniku wykonania wyroku TK z 6 listopada 2018 r. sygn. akt K 7/15 i określający zasady obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, może różnicować funkcjonariuszy Policji w zależności od daty zwolnienia ich ze służby. W odniesieniu do policjantów, którzy zostali zwolnieni ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. stosuje się bowiem rozwiązania prawne korzystniejsze, aniżeli zasady obowiązujące funkcjonariuszy zwolnionych przed tą datą. Zróżnicowanie takie budzi, w ocenie Sądu pytającego, wątpliwości w zakresie jego zgodności z normami konstytucyjnymi, zwłaszcza w kontekście wydanego już i przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Jak wskazał Sąd I instancji udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie prawne ma zatem znaczenie dla rozpoznawanej sprawy.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł S. P., postulując jego uchylenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie pozbawione jest usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) sąd może z urzędu zawiesić postępowanie w sprawie, w której rozstrzygnięcie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W świetle tego przepisu Sąd pierwszej instancji miał podstawy do zawieszenia prowadzonego postępowania. Kwestia konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...) jest bowiem zagadnieniem wstępnym, prejudycjalnym, mającym bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Przesądzenie o zgodności z ustawą zasadniczą podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia organu zdeterminuje przyszły wynik rozpoznawanej sprawy. Podkreślić należy, że pytanie prawne WSA w Białymstoku dotyczy art. 9 ust. 1 ww. ustawy właśnie w zakresie w jakim przepis ten różnicuje możliwość zastosowania art. 115a ustawy o Policji w jego obecnie obowiązującym brzmieniu z uwagi na datę zwolnienia ze służby (6 listopada 2018 r.) i ma bezpośrednie przełożenie i wpływ na możliwość wyrównania wypłaconego ekwiwalentu za urlop wszystkim tym funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby w całym okresie obowiązywania art. 115a ustawy o Policji w jego poprzednim, niezgodnym z Konstytucją RP brzmieniu, tj. od 19 października 2001 r. do 5 listopada 2018 r. W grupie tej znajduje się skarżąca.
W rozpoznawanej sprawie to właśnie data odejścia skarżącego ze służby stanęła na przeszkodzie skorzystania przez niego z dobrodziejstwa wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, który wszedł w życie 6 listopada 2018 r., a który to dzień ustawodawca uznał za dzień ograniczający w czasie możliwość zastosowania art. 115a w jego obecnym brzmieniu (ustalającym ekwiwalent pieniężny za urlop w wymiarze 1/21 części miesięcznego uposażenia) w miejsce wcześniejszego przelicznika 1/30 obowiązującego do daty wejścia w życie ww. wyroku TK.
Wyjaśnić należy, że zawieszenie postępowania ze względu na wystąpienie przez inny sąd administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że sąd rozpoznający sprawę podziela wątpliwości sądu pytającego, odnoszące się do zgodności z Konstytucją RP zakwestionowanego przepisu. Zawieszenie postępowania zwalnia zatem sąd rozpoznający sprawę z obowiązku zadania własnego pytania w tym przedmiocie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola instancyjna postanowienia o zawieszeniu postępowania, z uwagi na wystąpienie z pytaniem prawnym przez inny sąd, ogranicza się wyłącznie do zbadania przesłanki, o której mowa w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. związku pomiędzy pytaniem a rozpoznawaną sprawą. Możliwość skorzystania z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. pozostawiona jest bowiem uznaniu sądu rozpoznającego sprawę. Wskazuje na to zwrot "może" użyty w tym przepisie. Postępowanie incydentalne, jakim jest rozpoznanie zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, nie jest właściwym trybem do rozstrzygnięcia przez sąd wyższej instancji o oczywistej niekonstytucyjności kwestionowanej regulacji ustawowej z zaleceniem jej niestosowania w sprawie - czego w istocie domaga się skarżąca.
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znana jest rozbieżność w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych dotycząca zasadności zawieszenia postępowania zaistniała na tle co najmniej kilkudziesięciu już spraw o tożsamym stanie faktycznym i prawnym jak przedmiotowa sprawa. Część sądów przyjmuje, że z uwagi na oczywistą, czy też wtórną niekonstytucyjność art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) zachodzi możliwość pominięcia jego stosowania przez sądy z powołaniem się na art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Jednakże zwrócić należy uwagę, że w ramach rozpoznawania zażalenia na zawieszenie postępowania nie sposób przesądzić o niekonstytucyjności regulacji prawnej i możliwości pominięcia przez sąd niższej instancji przepisu ustawy, a tym samym i poprawności prezentowanego przez część sądów stanowiska. Nadto, WSA w Białymstoku w uzasadnieniu swojego pytania szczegółowo odniósł się do problemu wtórnej niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu. W tym zakresie wyjaśnił m.in., że w literaturze przedmiotu oraz w judykaturze wskazuje się, że "Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). Z oczywistą niekonstytucyjnością mamy do czynienia również wtedy, gdy ustawodawca zmienia co prawda kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał w wyroku niezgodności, stwarzając tylko pozory restytucji konstytucyjności. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych (zamiast wielu vide wyrok NSA w sprawie sygn. I OSK 2466/19)". Analizując zagadnienie wtórnej niekonstytucyjności w odniesieniu do regulacji art. 9 ust. 1, Sąd ten stwierdził: "Zdaniem pytającego Sądu, w odniesieniu do treści art. 9 ust. 1 specustawy [ustawy z 14 sierpnia 2020 r.] nie zachodzi "wtórna niekonstytucyjność" w wyżej wskazanym rozumieniu, dlatego uzasadnione jest skierowanie pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP. Wykonując wyrok Trybunału w sprawie K 7/15 ustawodawca "dostosował" brzmienie zakwestionowanego zakresu przepisu art. 115a ustawy o Policji do brzmienia wskazanego jako konstytucyjnie pożądane. W art. 1 pkt 16 specustawy wprowadził w ww. przepisie zasadę wyliczenia ekwiwalentu według przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Brzmienie uwzględniające tę zmianę obowiązuje od 1 października 2020 r. na podstawie art. 48 specustawy. Natomiast przepis art. 9 ust. 1 specustawy zawiera w istocie normę intertemporalną różnicującą sytuację prawną jego adresatów w zależności od daty wszczęcia postępowania o wyrównanie ekwiwalentu (normę nakazującą stosować poprzednie, zakwestionowane przez Trybunał zasady do wszystkich tych policjantów zwolnionych przed 6 listopada 2018 r., których sprawy o ekwiwalent nie zostały wszczęte przed 6 listopada 2018 r.). Pozostawanie w obrocie prawnym wyłącznie przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., (a więc np. nieuchwalenie art. 9 ust. 1 specustawy) spowodowałoby, że niezależnie od daty zwolnienia ze służby oraz niezależnie od daty złożenia wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu (przed dniem 6 listopada 2018 r. czy też po tej dacie), zasady obliczania ekwiwalentu byłyby jednakowe w stosunku do wszystkich policjantów, tzn. zarówno w sprawach niezakończonych jak i w sprawach wniosków złożonych po 6 listopada 2018 r. należałoby uwzględnić skutki wyroku Trybunału w dacie orzekania o prawie do ekwiwalentu bądź w dacie wypłaty ekwiwalentu. Budząca zaś wątpliwości norma intertemporalna wynikająca z art. 9 ust. 1 specustawy tę drugą opisaną grupę wyłącza z możliwości zastosowania skutków tego wyroku, co narusza wskazane wyżej wzorce konstytucyjne. W tej sytuacji, wobec funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch odrębnych przepisów (art. 115a ustawy o Policji oraz art. 9 ust. 1 specustawy), z których jeden realizuje skutki wyroku Trybunału, a drugi modyfikuje w sposób nieuprawniony temporalny zakres ich zastosowania, nie można mówić o identyczności (tożsamości) regulacji art. 9 ust. 1 specustawy i regulacji zakwestionowanej przez Trybunał. Mamy w tej sytuacji do czynienia z innymi przepisami (normą materialnoprawną i normą intertemporalną), a więc w konsekwencji z odrębnymi normami prawnymi. W stosunku zaś do normy intertemporalnej z art. 9 ust. 1 specustawy Trybunał Konstytucyjny w wyroku K 7/15 się nie wypowiadał". W jednym z wcześniejszych fragmentów uzasadnienia Sąd pytający szczegółowo przeanalizował charakter normy zawartej w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy, dochodząc do wniosku, że ma ona inny charakter niż art. 115a ustawy o Policji, tj. charakter intertemporalny (por. pkt 2.4 uzasadnienia w sprawie II SA/Bk 866/20).
Wyjaśnić również należy, że wyrok TK nie eliminuje z porządku prawnego przepisu prawa od początku jego obowiązywania tak jakby przepisu tego nigdy w systemie prawa nie było – na zasadzie fikcji prawnej. Orzeczenie TK powoduje natomiast, że upada domniemanie jego konstytucyjności, co oznacza, że niezgodność z ustawą zasadniczą istniała już od początku jego obowiązywania. Daje to stronie prawo do tzw. restytucji konstytucyjności stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zadając pytanie o zgodność art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) z przepisami ustawy zasadniczej, w tym z jej art. 190 ust. 1, 3 i 4, WSA w Białymstoku trafnie zidentyfikował występujący na tle zakwestionowanego przepisu problem prawny. Problem ten nie dotyczy bowiem prawidłowości wykonania przez ustawodawcę wyroku TK z 30 października 2018 r. i zmiany art. 115a ustawy o Policji, lecz możliwości skorzystania z dobrodziejstwa tego orzeczenia przez wszystkich funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby w okresie obowiązywania art. 115a w niekonstytucyjnym brzmieniu, tj. w okresie od 19 października 2001 r. do 5 listopada 2018 r. i ich prawa do wzruszenia – stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji – podjętej wobec nich czynności materialno–technicznej polegającej na wypłacie ekwiwalentu w wysokości zakwestionowanej przez Trybunał. Należy zauważyć, że art. 190 ust. 4 ustawy zasadniczej daje prawo do wzruszenia rozstrzygnięcia "na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Zasadniczy problem dotyczy zatem tego czy ustawodawca, realizując wyrok i wprowadzając do systemu konstytucyjny przelicznik ekwiwalentu (1/21) mógł jednocześnie ograniczyć w czasie możliwość wzruszenia wcześniejszych aktów stosowania prawa podjętych w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik (1/30).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadnością zawieszenia spraw związanych z wyrównaniem ekwiwalentu funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby przed 6 listopada 2018 r. ze względu na pytanie prawne WSA w Białymstoku, oprócz ww. argumentów, przemawiają także inne względy, przede wszystkim potrzeba zapewnienia jednolitości i stabilności orzecznictwa, a tym samym równe i co się z tym wiąże także sprawiedliwe potraktowanie wszystkich zainteresowanych osób. Problem wyrównania ekwiwalentu wypłaconego na podstawie obowiązującego w latach 2001-2018 niekonstytucyjnego przepisu dotyczy tysięcy funkcjonariuszy, o czym świadczy ilość spraw rozpoznawanych w wojewódzkich sądach administracyjnych. Wyrok TK, który rozstrzygnie wątpliwości konstytucyjne WSA w Białymstoku i ewentualnie wyeliminuje zakwestionowaną normę z porządku prawnego, uczyni to ze skutkiem erga omnes czyli wobec wszystkich. Rozstrzyganie tych spraw przez sądy przy wykorzystaniu instrumentu zawartego w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, nie usuwa kwestionowanego przepisu z systemu prawa, a tym samym nie gwarantuje jednolitości orzecznictwa i równego potraktowania wszystkich zainteresowanych. Stąd w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje utrwalony obecnie pogląd o konieczności zawieszania postępowań w tego rodzaju sprawach (por. postanowienia NSA z dnia: 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt 5193/21; 29 września 2021 r. sygn. akt III OZ 607/21; 30 września 2021 r. sygn. akt III OZ 704/21; 14 października 2021 r. sygn. akt III OZ 846/21; 28 października 2021 r. sygn. akt III OZ 926/21, dostępne [w:] CBOSA).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.