III OZ 535/25

III OZ 535/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
II SA/Łd 269/25 - Wyrok WSA w Łodzi z 2026-01-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.61 §3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.Ś. i A.Ś. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 269/25 w sprawie ze skargi M.Ś. i A.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 lutego 2025 r., znak SKO.4173.1-2.2025 w przedmiocie zmiany stosunków wodnych postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 15 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 269/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji, WSA) po rozpoznaniu wniosku M.Ś. i A.Ś. (dalej: skarżący), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 17 lutego 2025 r., znak SKO.4173.1-2.2025 w przedmiocie zmiany stosunków wodnych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 17 lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z 23 grudnia 2024 r. nakazującą skarżącym, właścicielom działki nr ew. [...]w miejscowości W., gm. [...], zmianę nachylenia profilu poprzecznego wewnętrznej drogi dojazdowej, stanowiącej zachodnią część działki nr [...] poprzez obniżenie terenu o 10 cm przy granicy z działką nr [...] oraz 20 cm w części wschodniej drogi przy nowym ogrodzeniu wewnętrznym na działce nr [...], tak aby odpływ wody z drogi odbywał się w kierunku wschodnim, czyli od ogrodzenia działki nr [...]. Ponadto w decyzji wskazano, iż wody spływające tak ukształtowaną drogą wewnętrzną w kierunku północnym należy ująć do zbiornika na wody deszczowe, który zostanie wkopany w grunt i będzie połączony kratką ściekową zbierającą wody z powierzchni. Zbiornik deszczowy powinien być szczelny i mieć pojemność niemniejszą niż 4000 litrów, zaś właściciele działki nr [...] zobowiązani są uzyskać wszelkie wymagane prawem pozwolenia i wykonać prace w terminie do 30 kwietnia 2025 r.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli M.Ś. i A.Ś., wnosząc m.in. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Na poparcie swojego wniosku skarżący wskazali, iż w sytuacji, gdy obniżą teren swojej działki o 10 oraz 20 cm, wody opadowe oraz roztopowe będą przepływały z działki nr [...] na działkę należącą do skarżących, a w konsekwencji będą ją zalewały i podtapiały, tym samym wydana została decyzja, która naraża stronę skarżącą na szkody. Skarżący podkreślili, że ocena, czy nakazany przez organ sposób odprowadzania wód nie wpłynie na powstanie szkód na działce nr [...], nie została dotychczas dokonana w uzupełniającej opinii biegłego, gdyż takowa, wbrew wnioskom skarżących, nie została dopuszczona.
Natomiast z brzmienia art. 29 ust. 1 pkt ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wód na gruncie oraz kierunku jej spływu ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Wydanie zatem decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Zmiany dokonane na gruncie mogą być różnego rodzaju; może to być zmiana naturalnego ukształtowania terenu (nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu bądź jego zasypanie). Sam fakt dokonana określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Konieczne jest jeszcze ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. Natomiast organ, wydając decyzję, nie ustalił wpływu wydanych nakazów na stan działki nr [...] i potencjalnej tam szkody w związku z nakazaniem obniżenia terenu, co będzie prowadzić do zalewania i podtapiania gruntów skarżących.
Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji uznał, iż skarżący nie wykazali, że wykonanie zaskarżonej decyzji wiązałoby się zarówno z niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jak i z ryzykiem powstania znacznej szkody. Podkreślono, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi, a w szczególności nie zależy od dostrzeżenia przez sąd w decyzji wady w postaci naruszenia prawa. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Podejmowane jest bowiem na wstępnym etapie postępowania. Dlatego też merytoryczne zarzuty, jakie strona skarżąca kieruje pod adresem zaskarżonej decyzji, nie mogą wpływać na ocenę zasadności wniosku o wstrzymanie jej wykonania.
Sąd I instancji zauważył, że wprawdzie w skardze wskazano, iż skarżący poniosą szkodę, gdyż wykonanie zaskarżonej decyzji i obniżenie przez skarżących terenu swojej działki spowoduje, że ich działka będzie zalewana i podtapiana przez wody opadowe i roztopowe. Niemniej jednak - w ocenie WSA - nie oznacza to wyrządzenia skarżącym znacznej szkody. Skarżący nie wykazali bowiem, na czym miałaby polegać grożąca im znaczna szkoda - czy ma ona charakter majątkowy, czy niemajątkowy, a jeśli jest to szkoda majątkowa, jaka jest jej relacja do możliwości finansowych skarżących. Dopiero przedstawienie wysokości ewentualnych kosztów wiążących się z wykonaniem decyzji oraz zestawienie ich z sytuacją finansową skarżących mogłoby dać ewentualną podstawę do uwzględnienia wniosku. Podobnie zdaniem Sądu I instancji, nie sposób uznać, aby obniżenie terenu działki miało wywołać trudne do odwrócenia skutki, gdyż teren działki będzie mógł ewentualnie zostać podwyższony. Ogólnikowość argumentacji przedstawionej przez skarżących nie pozwala Sądowi na ocenę spełnienia przesłanek wstrzymania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji na uwzględnienie wniosku.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd, że w niniejszej sprawie nie zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, w sytuacji gdy brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje wyrządzenie skarżącym znacznej szkody majątkowej.
Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji takich argumentów jak:
- ryzyka wystąpienia znacznej szkody dla nieruchomości skarżących: skarżący wskazali, że w przypadku wykonania decyzji i obniżenia terenu ich działki o 10 cm oraz 20 cm, wody opadowe i roztopowe będą przepływać z sąsiedniej działki na ich nieruchomość, prowadząc do jej zalewania i podtapiania. To bezpośrednio naraża ich na szkody;
- braku kompleksowej oceny wpływu decyzji na nieruchomość skarżących: podkreślono, że organ nie przeprowadził oceny, czy nakazany sposób odprowadzania wód nie spowoduje szkód na działce nr [...]. Ocena ta nie została zawarta w uzupełniającej opinii biegłego, ponieważ taka opinia, wbrew wnioskom skarżących, nie została dopuszczona przez organ. Organ powinien był uściślić, jakie prace należy wykonać, aby obie działki nie były zalewane;
- braku relewantnego związku przyczynowo-skutkowego między działaniami skarżących a rzekomymi szkodami: skarżący argumentowali, że zalanie działki nr [...] nie było spowodowane pracami na ich działce (nr [...]), co zostało udokumentowane fotografiami. Podniesiono, że na działce nr [...] znajdują się "studnie chłonne" (nieszczelne zbiorniki) służące do magazynowania i emisji wody deszczowej po gruncie, a także brak przepustu do rowu melioracyjnego, co mogło przyczynić się do zalewania tej działki. Organ nie udowodnił, że zalewanie działki [...] wynika z działań na działce [...];
- decyzja nakazująca z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego stanowi ingerencję w prawo własności. Skarżący zarzucili bezzasadną ingerencję w ich prawo własności oraz brak szczegółowego uzasadnienia wyboru nałożonego obowiązku, w sytuacji gdy organ powinien bardzo wnikliwie badać wszelkie możliwości eliminowania ewentualnych szkód poprzez wybór rozwiązania najmniej ingerującego w prawo własności;
- skarżący wskazali na naruszenie przez organ zasad prawdy materialnej (obiektywnej), polegające na braku zebrania dostatecznego materiału dowodowego, bezkrytycznym przyjęciu opinii biegłego, która nie została odpowiednio wykazana, oraz braku odpowiednich ustaleń w uzasadnieniu decyzji. Podkreślono także naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa (art. 8 K.p.a.), poprzez pominięcie oficjalnej drogi korespondencyjnej z biegłym i niedopuszczenie uzupełniającej opinii biegłego w formie postanowienia.
Wstrzymanie wykonania decyzji jest istotne, aby zapobiec nieodwracalnym skutkom i znacznej szkodzie, zanim sąd administracyjny zbada legalność zaskarżonego aktu. W tym przypadku, niebezpieczeństwo zalania i podtopienia działki skarżących, wynikające z nakazanych prac, stanowi realne zagrożenie, które powinno zostać powstrzymane do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Skarżący przedstawili również konsekwencje, do których może prowadzić niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podkreślając że głównym i najbardziej bezpośrednim skutkiem będzie zalewanie i podtapianie działki skarżących przez wody opadowe i roztopowe, które będą przepływać z sąsiedniej działki. Jest to bezpośredni rezultat nakazu obniżenia terenu działki skarżących o 10 cm i 20 cm, bez odpowiedniego zabezpieczenia przed napływem wody z sąsiedniej nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Z powyższego wynika, że to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, że spełnione zostały zawarte w nim przesłanki. Sąd natomiast może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Pokreślić należy, że przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
Nałożony przez ustawodawcę obowiązek uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 61 § 3 p.p.s.a. nakłada na stronę zobowiązanie przedstawienia konkretnych zdarzeń, które uprawdopodobnią, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zadaniem Sądu jest zaś zbadanie czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu.
Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest zatem wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy samo powtórzenie treści przepisu i powołanie się na szkodę majątkową, a tym bardziej samo wniesienie o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Brak uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04; z 3 października 2007 r., sygn. akt I OZ 707/07 i z 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie należy pamiętać, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i nast.).
Dodatkowo należy wskazać, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi, a nie ocena legalności decyzji. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje bowiem od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej (vide postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 549/18). Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, jako że przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w ustawie p.p.s.a. uregulowana w sposób kompleksowy, zgodnie z zasadami sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja zastrzega jednoznacznie, że środki tego rodzaju nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu czy też wpływać na ich treść. Stąd też na etapie oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji niedopuszczalna jest merytoryczna ocena zaskarżonego aktu administracyjnego. Kwestia prawidłowości obowiązków nałożonych na skarżących w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie mogła mieć zatem wpływu na ocenę wniosku o udzielenie skarżącym ochrony tymczasowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie uprawdopodobnili przesłanek wskazanych w cytowanym przepisie. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Natomiast złożony przez skarżących wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sprowadza się w istocie do kwestionowania nałożenia na nich obowiązku skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Jak już wyżej wskazano, kontrola legalności nałożenia tego rodzaju obowiązku nie może zostać przeprowadzona na etapie wniosku o udzielenie tzw. ochrony tymczasowej. Zarówno wniosek, jak i zażalenie koncentrują się bowiem na zarzutach odnoszących się w istocie do legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, tymczasem na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu wojewódzki sąd administracyjny nie dokonuje kontroli legalności tego aktu. Ponadto obowiązek uprawdopodobnienia, a nie udowodnienia okoliczności uzasadniających wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie oznacza, że strona może poprzestać na gołosłownych, lakonicznych oświadczeniach, tak jak to uczynili skarżący w tej sprawie. Brak uprawdopodobnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. uniemożliwiał uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.