III OZ 532/23

III OZ 532/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
III OSK 1571/24 - Wyrok NSA z 2024-11-26
II SA/Wa 1275/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-13
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1275/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonych rozkazów personalnych w sprawie ze skargi M.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr 1179 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji postanawia oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 30 maja 2023 r. M.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr 1179, utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 20 lutego 2023 r. nr 506/2023 o zwolnieniu wyżej wymienionego ze służby w Policji z dniem 22 lutego 2023 r. W treści skargi skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania w/w rozkazów personalnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1275/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonych rozkazów personalnych. W uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") i wskazał, iż żądając wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu strona ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających uznać, że wstrzymanie to jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Twierdzenia skarżącego powinny wyjaśniać, na czym polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a także znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych dotyczących jego sytuacji majątkowej. Podmiot występujący o ochronę tymczasową nie może oczekiwać od sądu administracyjnego, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia wniosku lub uzasadnienie go w sposób lakoniczny, sprowadzający się w gruncie rzeczy do przytoczenia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, uniemożliwia sądowi ocenę, czy przesłanki te w rzeczywistości zachodzą. W ocenie Sądu pierwszej instancji, taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Ponadto WSA w Warszawie podkreślił, że instytucja określona w art. 61 § 3 p.p.s.a. ma zastosowanie tylko do aktów, które nie zostały jeszcze wykonane. Tymczasem z treści rozkazu personalnego organu pierwszej instancji z dnia 20 lutego 2023 r. nr 506/2023 (któremu nadano rygor natychmiastowej wykonalności) oraz zaskarżonego rozkazu personalnego z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr 1179 wynika, że skarżący został zwolniony ze służby z dniem 22 lutego 2023 r., a więc rozkazy te na dzień rozpoznania niniejszego wniosku wywołały już skutki prawne. Skoro instytucja wstrzymania wykonania nie służy odwróceniu zaistniałych już następstw wykonania aktu administracyjnego, to w konsekwencji – w okolicznościach niniejszej sprawy – należy przyjąć, że wstrzymanie wykonania zaskarżonych rozkazów personalnych stało się bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji skutki kwestionowanych przez skarżącego rozkazów mogą być zniwelowane jedynie przez pozytywne dla niego orzeczenie Sądu uwzględniające jego skargę, a nie poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania tych rozkazów.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia M.K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które w stopniu istotnym mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonych rozkazów personalnych, mimo istnienia uzasadnionych przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego, gdyż wykonanie tych rozkazów prowadzi do wyrządzenia stronie znacznej szkody oraz powoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci utraty przez niego zatrudnienia, stałego dochodu oraz środków do życia, a także naruszenia jego renomy jako funkcjonariusza Policji, które to przesłanki przemawiają za uwzględnieniem wniosku;
2) art. 49 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu wezwania strony do uzupełnienia okoliczności faktycznych będących podstawą wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonych rozkazów personalnych, co skutkowało przedwczesnym jego rozpoznaniem, z pominięciem uzupełniającego stanowiska skarżącego w zakresie okoliczności faktycznych.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wstrzymanie wykonania kwestionowanych rozkazów personalnych. W uzasadnieniu zażalenia przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w nim zarzutów.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie w całości, wskazując, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (rozkazu personalnego) została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony.
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skoro zawarty w skardze wniosek M.K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonych rozkazów personalnych nie zawierał argumentacji mającej znaczenie z punktu widzenia zaistnienia w sprawie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., lecz skupiał się wyłącznie na zarzutach dotyczących legalności kwestionowanych rozkazów personalnych i wykazaniu braku podstaw prawnych do zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji – to w konsekwencji uniemożliwiał dokonanie oceny, czy przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. zostały spełnione. Samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza bowiem automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku Sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zawarta we wniosku argumentacja powinna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanej decyzji (rozkazu personalnego), które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jej wydania.
Jak już wskazano, uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do ściśle określonych zdarzeń, świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku, Sąd musi mieć możliwość stwierdzenia – w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami – na czym konkretnie miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Złożony w tej sprawie do Sądu pierwszej instancji wniosek nie pozwalał na tego rodzaju ocenę, bowiem nie zawierał stosownego uzasadnienia. Skarżący na etapie składania wniosku do WSA w Warszawie nie przedstawił również żadnych dokumentów, które uwiarygadniałyby zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest rolą sądu administracyjnego domniemywanie, w czym wnioskodawca konkretnie upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonych rozkazów personalnych. Jednocześnie pamiętać należy, że wywieranie skutków w sferze finansowej jest często naturalną konsekwencją wykonania aktu administracyjnego. Instytucja ochrony tymczasowej nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami kwestionowanego aktu decyzji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 476/21). Ponadto wyjaśnić należy, iż powołane przez skarżącego zarzuty dotyczące legalności zaskarżonych rozkazów personalnych nie mają znaczenia w kwestii oceny zaistnienia przesłanek do wstrzymania ich wykonania i zostaną poddane ocenie dopiero w trakcie rozpoznawania skargi, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mijałoby się z celem tej instytucji. Z tego powodu wskazane w zażaleniu dowody z wydruków ze stron internetowych Komendy Miejskiej Policji w [...] oraz listów z podziękowaniami od obywateli nie miały znaczenia w kontekście analizy zaistnienia przesłanek ochrony tymczasowej.
Dodatkowo podkreślić należy, iż przytoczenie dopiero w zażaleniu okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie merytorycznej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie uzasadnia jego uwzględnienia nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku w tym przedmiocie. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213).
Należy także zauważyć, iż w przypadku, gdy strona we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać – jak błędnie w zażaleniu twierdzi skarżący – za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, skutkujący oddaleniem wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia NSA z dnia: 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13 i 16 września 2014 r., sygn. akt I OZ 744/14).
Ponadto, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, istotny dla rozstrzygnięcia jest także fakt, że Komendant Wojewódzki Policji [...] nadał rozkazowi personalnemu z dnia 20 lutego 2023 r. nr 506/2023 o zwolnieniu M.K. ze służby w Policji z dniem 22 lutego 2023 r. rygor natychmiastowej wykonalności, a zatem w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji skutek wynikający z w/w rozkazu personalnego już nastąpił. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania aktu jest w takim przypadku bezprzedmiotowe, nie ma bowiem możliwości odwrócenia dokonanych już czynności. Skutki kwestionowanych przez skarżącego rozkazów personalnych o zwolnieniu ze służby mogą być zatem zniwelowane jedynie przez pozytywne dla skarżącego orzeczenie sądu administracyjnego uwzględniające jego skargę, a nie poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 grudnia 2008 r., sygn. akt I OZ 896/08; 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I OZ 1591/15; 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OZ 1085/17; 27 marca 2018 r., sygn. akt I OZ 277/18; 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3524/18; 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OZ 1004/20).
Niezależnie od powyższego, podkreślić należy, że w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ szkoda poniesiona przez skarżącego nie ma charakteru nieodwracalnego. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. W świetle zaś art. 42 ust. 4 i 5 tej ustawy, prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba że po zgłoszeniu do służby zaistniały okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby. Policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Takie samo uposażenie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 3 tego przepisu, tj. policjantowi, który w razie przywrócenia do służby, mimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby nie może zostać do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.