III OZ 526/25

III OZ 526/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 259/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-05-30
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
ART.61 §3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 259/25 o wstrzymaniu wykonania zarządzenia pokontrolnego Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 listopada 2024 r. znak: [...] w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na zarządzenie pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 listopada 2024 r. znak: [...] w przedmiocie gospodarowania odpadami postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 18 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka) wstrzymał wykonanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 28 listopada 2024 r. w przedmiocie gospodarowania odpadami.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z wniosku spółki, wykonanie zarządzenia skutkowałoby niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody dla środowiska i spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków, tj. zniszczeniem naturalnie stworzonego ekosystemu kształtowanego przez ponad ćwierć wieku zgodnie ze specyficznymi warunkami środowiskowymi. W ocenie spółki, wykonanie zarządzenia, przez wykonanie wszystkich prac, które zostały przewidziane wiele lat temu, prowadziłoby do zdewastowania znacznej części naturalnie wytworzonego środowiska.
Sąd I instancji wskazał, że "już teraz niewykonanie zaskarżonego aktu przez skarżącą skutkować może niebezpieczeństwem wyrządzenia stronie znacznej szkody, zważywszy, że niewykonanie przez skarżącą spółkę obowiązku polegającego na powiadomieniu organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzenia pokontrolnego naraża ją, zgodnie z dyspozycją art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, na karę aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny, na zasadach określonych w kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia."
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł organ zarzucając naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.).
W odpowiedzi na zażalenie spółka wniosła o oddalenie zażalenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że spółka uprawdopodobniła przesłanki wskazane w cytowanym przepisie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 425) podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, [w:] P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia. Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi więc sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy. Oczywiście podkreślenia wymaga, że na tym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonywał oceny legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, ponieważ jest to niedopuszczalne w ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności czy też oceny zażalenia na postanowienie Sądu I instancji wydane w tym przedmiocie. Kwestia charakteru prawnego zarządzenia pokontrolnego ma jednak istotne znaczenie z punktu widzenia skuteczności wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej w tego rodzaju sprawach.
Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Natomiast uzasadnienie wniosku w tej sprawie jest lakoniczne (podobnie zresztą jak uzasadnienie zaskarżonego postanowienia) i sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że wykonanie obowiązków nałożonych zarządzeniem pokontrolnym doprowadzi do zniszczenia naturalnie stworzonego ekosystemu. Z jednej zatem strony spółka pomija, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie nakłada na spółkę żadnych obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej, ponieważ takich obowiązków tego rodzaju akt nie może nakładać. Z drugiej natomiast strony spółka poprzestaje na lakonicznym, gołosłownym uzasadnieniu wniosku. Okoliczność, że strona ma obowiązek uprawdopodobnić, a nie udowodnić argumenty powołane we wniosku, nie oznacza, że może poprzestać na tego rodzaju ogólnych stwierdzeniach. Ponadto, to na stronie spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za uwzględnieniem wniosku, natomiast w tej sprawie to Sąd I instancji w istocie samodzielnie sformułował podstawę uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania, odwołując się do art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, którego to argumentu spółka we wniosku w ogóle nie powołała. Co więcej, rozważania Sądu I instancji w ogóle nie odnoszą się do zasadniczej kwestii podniesionej przez spółkę, a zatem kwestii zniszczenia ekosystemu, również w kontekście charakteru prawnego zarządzenia pokontrolnego oraz skutków, jakie taki akt może wywołać. Ponadto nie bez znaczenia jest, że norma z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przewiduje sankcję dla tego, kto w wyznaczonym terminie nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych, co nie oznacza przecież obowiązku wykonania zarządzenia pokontrolnego, a jedynie poinformowania organu o podjętych lub niepodjętych działaniach.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz w związku art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie będzie jednak przedmiotem ponownej oceny Sądu I instancji, ponieważ wyrokiem z 30 maja 2025 r. skarga spółki na zarządzenie pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 28 listopada 2024 r. została oddalona. Od tego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna przez spółkę, więc ewentualny kolejny wniosek o wstrzymanie wykonania będzie mógł być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku skutecznego wszczęcia postępowania przed tym sądem.