III OZ 52/26

III OZ 52/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6267 Referendum lokalne
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SA/Gd 673/25 - Postanowienie WSA w Gdańsku z 2026-01-02
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T.K., D. H., R. P., S. C., K. W., K. K., A. K., E. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 stycznia 2026 r., sygn. akt III SA/Gd 673/25 w sprawie ze skargi T.K., D. H., R. P., S. C., K. W., K. K., A. K., E. F. na postanowienie Komisarza Wyborczego [...] z dnia 30 października 2025 r., nr 578/2025 w przedmiocie odrzucenia wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego odwołania Wójta Gminy [...] oraz Rady Gminy [...] przed upływem kadencji postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 2 stycznia 2026 r., sygn. akt III SA/Gd 673/25, odrzucił skargę T.K., D. H., R. P., S. C., K. W., K. K., A. K., E. F. na postanowienie Komisarza Wyborczego [...] z dnia 30 października 2025 r., nr 578/2025 w przedmiocie odrzucenia wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego odwołania Wójta Gminy [...] oraz Rady Gminy [...] przed upływem kadencji.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że Komisarz Wyborczy [...], postanowieniem z dnia 30 października 2025 r., nr 578/2025 odrzucił wniosek grupy mieszkańców gminy [...] o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Wójta Gminy [...] oraz Rady Gminy [...] przed upływem kadencji. Grupa mieszkańców gminy, która wystąpiła z wnioskiem była reprezentowana przez T.K. Odpis postanowienia wraz z uzasadnieniem doręczono pełnomocnikowi inicjatorów referendum w dniu 17 listopada 2025 r. wraz z pouczeniem, że na postanowienie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Skarga na postanowienie Komisarza Wyborczego wniesiona przez pełnomocnika inicjatorów referendum wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 3 grudnia 2025 r. Skarga ta nie została wniesiona bezpośrednio do WSA w Gdańsku, lecz "za pośrednictwem" Komisarza Wyborczego. W tej formie skarga została nadana w placówce pocztowej w dniu 26 listopada 2025 r. wpłynęła do Krajowego Biura Wyborczego Delegatury [...] w dniu 28 listopada 2025 r., skąd została skierowana przez organ do WSA w Gdańsku przesyłką priorytetową dnia 1 grudnia 2025 r.
Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 472 ze zm., dalej "ustawa o referendum lokalnym") na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum, o którym mowa w art. 22, a także w przypadku niedotrzymania przez komisarza terminu określonego w art. 24, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Nie określa bliżej trybu składania skarg, a wskazuje jedynie, że wnosi się ją do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Wobec braku precyzyjnej regulacji w tym zakresie właściwe jest odwołanie się do ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2025 r., poz. 365 ze zm., dalej "Kodeks wyborczy"). Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do referendum lokalnym stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu wyborczego, z wyjątkiem art. 37e, art. 37f, art. 103aa oraz art. 103ba. W myśl zaś art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego, ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Z przepisu tego należy wyprowadzić zasadę, że wnoszenie środków zaskarżenia przewidzianych w Kodeksie wyborczym odbywa się bezpośrednio do sądu lub innego podmiotu kompetentnego do wypowiedzenia się w przedmiocie zasadności skargi lub odwołania. Owa bezpośredniość jest rozumiana wąsko i rygorystycznie, gdyż dla zachowania terminu konieczne jest, aby wskazana czynność wyborcza była dokonana w siedzibie sądu, organu wyborczego lub organu samorządu terytorialnego. Tak więc istotny jest dzień fizycznego wpłynięcia skargi, odwołania lub innego dokumentu do siedziby danego podmiotu, w rozpoznawanej sprawie - wpłynięcia skargi do WSA w Gdańsku.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawa o referendum lokalnym, odwołując się do Kodeksu wyborczego w art. 1 ust. 2 wskazuje na konieczność odpowiedniego jego stosowania w zakresie spraw nieuregulowanych. W rozpoznawanej sprawie tryb wnoszenia środków zaskarżenia określony w art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego należy stosować wprost z uwagi na brak odnośnych regulacji w ustawie o referendum lokalnym. Wskazany art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego dotyczy także sposobu liczenia terminu do dokonania określonych czynności, w tym wniesienia skargi do sądu i wprowadza wyjątkową w przepisach procesowych zasadę, uzależniając dotrzymanie terminu od fizycznego wpłynięcia skargi do sądu. Wymóg ten jest bardzo rygorystyczny, gdyż wyłącza zastosowanie przepisów zrównujących złożenie pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego z wniesieniem pisma do sądu (zgodnie z art. 83 § 3 P.p.s.a.).
Jak wynika z powyższego, ten szczególny przepis zawarty w Kodeksie wyborczym będzie miał więc zastosowanie na gruncie ustawy o referendum lokalnym. Oznacza to, że skarga w niniejszej sprawie złożona została po upływie terminu do jej wniesienia, gdyż czternastodniowy termin, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym upłynął inicjatorom referendum bezskutecznie w dniu 1 grudnia 2025 r. Skarga wpłynęła do Sądu faktycznie w dniu 3 grudnia 2025 r., a więc po upływie ustawowego terminu. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia podlega odrzuceniu.
Z powyższym postanowieniem nie zgodzili się skarżący, wnosząc zażalenie i domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do merytorycznego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie:
1. art. 54 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie skargi na postanowienie Komisarza Wyborczego nie obowiązuje procesowy, określony przez P.p.s.a., model wnoszenia skargi "za pośrednictwem organu", mimo braku przepisu szczególnego wyłączającego tę regułę;
2. art. 54 § 1 P.p.s.a. oraz art. 26 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż "wobec braku precyzyjnej regulacji" dotyczącej składania skarg na postanowienia Komisarza Wyborczego oraz wobec tego, że "art. 26 [ustawy o referendum lokalnym] nie określa bliżej trybu składania skarg", to przyjąć należy, iż do wniesienia skargi na postanowienie Komisarza Wyborczego właściwy jest tryb wniesienia skargi bezpośrednio do sądu, mimo, iż jest to tryb nieznany procedurze postępowania przed sądami administracyjnymi, niepraktyczny i sprzeczny z ratio legis przepisów wyborczych, które zakładają szybkość i sprawność postępowania. Wnoszenie skargi bezpośrednio do sądu de facto znacząco wydłuża tryb postępowania, gdyż powoduje konieczność wymiany dodatkowej korespondencji z sądu do organu z prośbą o akta i stanowisko i z organu do sądu z aktami i stanowiskiem, w miejsce modelu P.p.s.a., tj. przekazania sądowi skargi przez organ wraz ze skompletowanymi aktami sprawy. Skoro Sąd pierwszej instancji sam, na stronie 4 w akapicie 1 uzasadnienia, przyznaje, iż przepisy o referendalne: a) nie posiadają precyzyjnej regulacji dotyczącej trybu i procedury wnoszenia skargi na orzeczenie organu wyborczego, b) art. 26 ustawy o referendum lokalnym nie określa bliżej trybu składania skarg, to brak jest podstaw do przyjęcia, iż istnieje proceduralny przepis szczególny, który uzasadniałby odstąpienie od przepisów P.p.s.a. w zakresie trybu i procedury wnoszenia skarg. Jedynym lex specialis wobec P.p.s.a. wprowadzonym przez art. 26 ustawy o referendum lokalnym jest skrócenie terminu na skargę z 30 do 14 dni;
3. art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego poprzez jego błędną interpretację polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że dla skuteczności skargi do sądu administracyjnego konieczne jest bezpośrednie jej złożenie w sądzie, w sytuacji gdy przepis ten nie wprowadza wymogu bezpośredniości, a tym samym takiego wymogu nie można dorozumiewać i interpretować tego przepisu w sposób zawężający prawo strony do sądu. Norma art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego wskazuje na to, że pismo procesowe (skarga/odwołanie/inny dokument) w terminie określonym w kodeksie wyborczym (i poprzez odwołanie w terminie określonym w ustawie o referendum lokalnym) musi zostać złożony w siedzibie jednego z wymienionych organów (sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula, kapitana statku). Norma art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego nie wyłącza wprost stosowania przepisów P.p.s.a. w procedurze wyborczej. Sam sposób redakcji art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego nie wyklucza wniesienia skargi do sądu za pośrednictwem organu, skoro ustawodawca dopuścił złożenie środków odwoławczych/pism do wielu organów. Jedynym lex specialis wobec P.p.s.a. wprowadzonym przez art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego jest odstąpienie od "fikcji złożenia pisma" poprzez złożenie go w placówce operatora pocztowego. Przepis ten wprowadza tylko wymóg, aby pismo/środek odwoławczy został w złożony w terminie w siedzibie organu. Gdyby ustawodawca chciał zastrzec, że złożenie skargi do sądu jest skuteczne tylko pod warunkiem terminowego złożenia go bezpośrednio w sądzie, to przepisowi art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego nadano by treść: "ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi do sądu [...], należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi w sądzie". Tymczasem ustawodawca posłużył się sformułowaniem: "ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitano statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku." Nawet najprostsza literalna wykładania przepisu wskazuje na to, że ustawodawca dopuścił złożenie skargi organowi wyborczemu ("dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu). "Organ wyborczy" jest wymieniony obok "sądu", jako instytucja, do której może zostać złożona skarga. Taka redakcja przepisu wpisuje się w tryb wnoszenia skarg przewidziany przez art. 54 § 1 P.p.s.a., tj. tryb skargi "do sądu", ale wnoszonej "za pośrednictwem" organu, którego orzeczenia skarga dotyczy;
4. art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie, mimo że skarga została wniesiona w terminie - co najmniej poprzez złożenie jej organowi wyborczemu (Komisarzowi Wyborczemu) w dniu 28 listopada 2025 r., tj. przed upływem 14 dni od doręczenia postanowienia skarżącemu;
5. art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wyinterpretowaniu z niego pozaustawowego wymogu "bezpośredniego" wniesienia skargi do sądu oraz utożsamieniu zachowania terminu wyłącznie z fizycznym wpływem skargi do WSA - mimo że przepis ten expressis verbis wskazuje alternatywnie także dzień złożenia dokumentu "organowi wyborczemu";
6. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (prawo do sądu) przez zastosowanie wykładni zawężającej dostęp do sądu i tworzącej rygor formalny niewynikający wprost z przepisu, w sprawie o szczególnie krótkim terminie na wniesienie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.
W rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga wnoszona na podstawie ustawy o referendum lokalnym jest odrębnym rodzajem skargi od skargi regulowanej w art. 3 § 2 i 2a P.p.s.a. Należy bowiem do skarg, o których stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Oznacza to, że regulacja przewidziana w przepisach ustawy szczególnej ma pierwszeństwo przed regulacją przewidzianą w ustawie procesowej (P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym: "na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum, o którym mowa w art. 22, (...) inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Przepis ten reguluje jedynie termin, w jakim inicjator referendum może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Nie wskazuje natomiast trybu (sposobu) wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Dlatego też konieczne jest zastosowanie się do treści art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, w myśl którego: "w zakresie nieuregulowanym w ustawie do referendum lokalnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy". Stosownie do art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego , ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do postanowień P.p.s.a. dotyczących zasad (art. 54 § 1 P.p.s.a.) i trybu - zachowania terminu (art. 83 § 3 P.p.s.a.) wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Wniesienie przez inicjatora referendum skargi do sądu stanowi wyjątek od zasady wnoszenia skargi za pośrednictwem organu, którego działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 P.p.s.a.) oraz wyjątek od zasady zachowania terminu do wniesienia skargi przewidziany w art. 83 § 3 P.p.s.a., który stanowi, że oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe lub w polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu.
Art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego przewiduje zatem, że zachowanie terminu do dokonania określonych w Kodeksie wyborczym czynności procesowych zależy właśnie od złożenia pisma (a więc oddania pisma) do właściwego sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku. Wprowadza wyjątkową w przepisach procesowych zasadę, uzależniającą dotrzymanie terminu od fizycznego złożenia pisma procesowego w sądzie, organie wyborczym, urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku.
Mając zatem na uwadze treść art. 26 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym w powiązaniu ze szczególną zasadą wynikającą z art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego przyjąć należy, że na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, którą należy złożyć w taki sposób, aby została ona fizycznie złożona w sądzie w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia.
W sprawie bezsporne jest, że zaskarżone postanowienie doręczono pełnomocnikowi inicjatora referendum w dniu 17 listopada 2025 r. Termin do złożenia skargi w sądzie upływał zatem z dniem 1 grudnia 2025 r. Skarga natomiast została złożona w WSA w Gdańsku w dniu 3 grudnia 2025 r., tj. po upływie terminu. Tym samym Sąd pierwszej instancji zobowiązany był, w myśl art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., odrzucić skargę jako złożoną po upływie terminu do jej wniesienia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.