III OZ 472/24

III OZ 472/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
III OSK 2890/24 - Postanowienie NSA z 2025-01-21
IV SA/Wa 484/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-04
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska~Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 86f ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B.P. i E.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 484/24 w sprawie ze skargi B.P. i E.P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 20 listopada 2023 r., [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 4 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił B.P. i E.P. (dalej: skarżący) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 20 listopada 2023 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzją z 19 marca 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr 92 na odcinku Tarnowo Podgórne – Swadzim (w tym rozbudowa węzła), według wariantu I". Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący, a zaskarżoną decyzją z 20 listopada 2023 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję organu I instancji w części "i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy lub umorzył postępowanie pierwszej instancji", a w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
Wnosząc skargę na decyzję z 20 listopada 2023 r. skarżący wnieśli także o wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej: p.p.s.a). Skarżący wskazali, że wykonanie zaskarżonej decyzji w części posadowienia płotu akustycznego po niewłaściwej stronie drogi serwisowej nr 5 i zaniechanie jego posadowienia pomiędzy drogą serwisową nr 5 a działkami skarżących nr [...] i [...] na długości od km [...] spowoduje uciążliwości dla wnioskodawców w postaci nadmiernego hałasu i spalin.
Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie wykazali przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1. ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 – dalej: ustawa środowiskowa). We wniosku nie zostało uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, tj. następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Argumentacja wniosku sprowadza się do ogólnych twierdzeń, które "nie zostały skonfrontowane ze stanem faktycznym przedmiotowej sprawy". Bez przedstawienia konkretnych okoliczności uprawdopodobniających wystąpienie przesłanki "znacznej szkody" lub "trudnych do odwrócenia skutków" oraz bez przedłożenia stosownych dokumentów, potwierdzających ich wystąpienie, Sąd I instancji nie miał możliwości dokonania obiektywnej oceny wniosku pod kątem spełnienia warunków uzasadniających wstrzymanie zaskarżonego aktu.
Na tej samej rozprawie w dniu 4 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem oddalił skargę skarżących.
Skarżący wnieśli zażalenie na postanowienie z 4 czerwca 2024 r. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. "61. ust. 3" p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie uprawdopodobnili wystarczająco, że następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, wyrządzą skarżącym znaczną szkodę lub spowodują trudne do odwrócenia skutki.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie przy uwzględnieniu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego radcy prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję.
Przepis art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W obecnym stanie prawnym, ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd administracyjny ocenia jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcia po uregulowaniu jego stanu formalno-prawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego.
Ponadto, art. 86f ustawy środowiskowej został ponownie znowelizowany na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1890). Nowelizacją z 13 lipca 2023 r. dodano art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej, który stanowi, że sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Dokonując wykładni tego przepisu należy pamiętać, że w polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowana zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym uchylanie ich oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu czy też wpływać na ich treść. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast oznacza to, że norma z art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej ogranicza możliwość uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko do przypadków, w których przesłanki wstrzymania wykonania zostają spełnione w odniesieniu do prawa lub interesu prawnego skarżącego składającego wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie chodzi tu zatem o szeroko rozumiane następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a więc wszelkie następstwa dla środowiska, ale tylko następstwa będące skutkiem potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego. Również ta okoliczność ma istotne znaczenie z punktu widzenia wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Oznacza bowiem, że ocenie mogły podlegać wyłącznie argumenty wniosków mające znaczenie z punktu widzenia ochrony skarżących, a nie dotyczące całego przedsięwzięcia o charakterze liniowym, która wykracza swoim oddziaływaniem znacznie poza nieruchomość skarżących.
W tak zakreślonych ramach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarżący nie uprawdopodobnili przesłanek wskazanych w cytowanych przepisach, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Wprawdzie skarżący trafnie podnieśli w zażaleniu, że byli zobowiązani jedynie uprawdopodobnić, a nie udowodnić przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jednak uprawdopodobnienie to nie może sprowadzać się do ogólnych twierdzeń, tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady dokonuje kontroli legalności zaskarżonego zażaleniem postanowienia uwzględniając stan prawny i faktyczny z daty wydania rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji. Natomiast wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawarty w skardze sprowadzał się w istocie do stwierdzenia, że wykonanie zaskarżonej decyzji "spowoduje trudne do odwróceń a skutki w postaci nadmiernego hałasu, spalin i uciążliwości dla skarżących". Ocena Sądu I instancji była zatem prawidłowa. W zażaleniu skarżący uzupełnili swoje stanowisko, wskazując na znajdujące się w aktach sprawy raport oraz analizę akustyczną, z których w ocenie skarżących wynika, że natężenie ruchu drogą serwisową "drastycznie się zwiększy", a "obecnie natężenie ruchu jest znikome". Skarżący nie wykazali jednak, że następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, wywołują trudne do odwrócenia skutki lub znaczną szkodę. Zwiększenie natężenia ruchu stanowi skutek realizacji inwestycji drogowej, co nie oznacza jednak, że wywołuje przesłanki, o których stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że realizacja tego rodzaju przedsięwzięcia może spowodować określone uciążliwości, ale skarżący nie wykazali, żeby te uciążliwości mieściły się w kategorii przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Nie można również przyjąć, żeby to Sąd I instancji (lub Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający zażalenie) dokonywał szczegółowej analizy raportu i analizy akustycznej, niejako w zastępstwie skarżących poszukując konkretnych argumentów uzasadniających udzielenie tzw. ochrony tymczasowej. Obowiązki w tym zakresie spoczywały bowiem na skarżących, którzy jednak nie uprawdopodobnili, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje skutki, o których stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.