III OZ 464/23

III OZ 464/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
II SA/Ol 549/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2023-12-19
II SA/Bd 1137/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2023-06-20
III OSK 953/24 - Wyrok NSA z 2025-10-07
III OSK 952/24 - Postanowienie NSA z 2025-05-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art.61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. T. i B. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 549/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. T. i B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr SKO.63.24.2022 w przedmiocie wykonania obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej postanawia oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
A. T. i B. T. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr SKO.63.24.2022 w przedmiocie wykonania obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że w przypadku wykonania nakazanej czynności, polegającej na przyłączeniu nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, zachodzi wobec nich niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci konieczności zdemontowania wiaty magazynowej przyległej do budynku, co w konsekwencji będzie wiązało się ze znacznymi stratami finansowymi z tytułu prowadzonej przez A.T. działalności gospodarczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 549/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."). Wskazał, że z treści tego przepisu wprost wynika, że wstrzymanie wykonania decyzji jest możliwe, jeżeli w danej sprawie wystąpi chociaż jedna z dwóch określonych w nim przesłanek, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że użyty przez ustawodawcę zwrot "znaczna szkoda" oznacza taką szkodę, zarówno majątkową i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu pierwotnego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w w/w przepisie. Strona skarżąca, dążąc do wstrzymania wykonania decyzji, musi złożyć stosowny wniosek i uprawdopodobnić, że istnieją przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady wykonalności orzeczeń ostatecznych i wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia (por. postanowienie NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 363/14, LEX nr 1464732). Tym samym strona, składając wniosek w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a., jest zobowiązana nie tylko do wskazania przedmiotowych przesłanek, ale i do wykazania, że warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w rzeczywistości zachodzą. Dokonując oceny wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu sąd musi bowiem oprzeć się na materiale dowodowym, pozwalającym zająć mu stosowne stanowisko (por. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FZ 464/14, LEX nr 1452662). Przy czym do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wywód strony wnoszącej o ochronę tymczasową. Uzasadnienie takiego wniosku powinno bowiem odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy (por. postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt GZ 120/04, publ. CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, WSA w Olsztynie podkreślił, że skarżący nie uzasadnili w sposób dostateczny swojego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Nie wskazali bowiem okoliczności pozwalających na uznanie, że w wyniku jej wykonania zostanie spełniona dyspozycja art. 61 § 3 p.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia skarżących co do konieczności zdemontowania wiaty magazynowej w przypadku wykonania nałożonego obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i spowodowania tym samym znacznych strat finansowych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą – nie mogą stanowić podstawy wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, która to instytucja ma charakter wyjątkowy i nie powinna być nadużywana. Możliwość wystąpienia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków przez wydanie danego aktu musi być realna i poparta rzeczowymi dowodami źródłowymi. Strona zobowiązana jest skonkretyzować rodzaj szkody grożącej jej na skutek wykonania zaskarżonej decyzji, zaś brak wskazania tej szkody i jej uprawdopodobnienia uniemożliwia pozytywną ocenę wniosku (por. postanowienia NSA: z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GZ 50/14 oraz 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 498/12, publ. CBOSA). Tymczasem powołane przez skarżących w tej sprawie argumenty nie zostały poparte żadnymi konkretnymi okolicznościami, ani dokumentami.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia A. T. i B. T. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrazili niezadowolenie ze stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie uzasadnili w sposób dostateczny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazując na ten zarzut wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podkreślili, że w skardze do Sądu pierwszej instancji wyjaśnili, że podłączenie należącej do nich nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej będzie skutkować demontażem kostki brukowej znajdującej się przy budynku mieszkalnym oraz rozbiórką wiaty magazynowej znajdującej się przed budynkiem, w której A.T. prowadzi działalność gospodarczą (przedłożono wydruk z CEIDG). Do zażalenia skarżący załączyli fotografie budynku jednorodzinnego, w którym A.T. prowadzi działalność gospodarczą. Na załączonych fotografiach widać, że na posesji skarżących przed budynkiem oraz we wjeździe jest wyłożona kostka brukowa. Ponadto przed budynkiem znajduje się wiata magazynowa, w której to znajduje się asortyment sklepu z materiałami budowlanymi, który A.T. prowadzi od dnia 9 sierpnia 1999 r. Jednocześnie na fotografiach przedstawiających nieruchomość skarżących widać, że za budynkiem znajdują się dwa zbiorniki bezodpływowe na nieczystości z tyłu działki nr [...], bowiem zgodnie z pierwotnym założeniem (plany budowy przez [...] Sp. z o.o. w [...]) sieć kanalizacyjna miała biec z tyłu działki nr [...] (mapa zasadnicza wykonana przez uprawnionego geodetę z dnia 23 lipca 2008 r.). W związku z powyższym, zgodnie z zaleceniem ówczesnych władz w/w Spółki, skarżący ponieśli koszt budowy przedmiotowych zbiorników bezodpływowych w wysokości 1.950.000 zł (kwota przed denominacją PLN) – zakup 11 kręgli szamba oraz w wysokości 870.000 złotych (kwota przed denominacją PLN) – wykonanie kręgli na szambo (11 sztuk) i 2 przykrywy (kserokopie rachunków za w/w usługi zostały załączone do zażalenia). Tym samym skarżący ponieśli znaczne koszty budowy zbiorników bezodpływowych, zaś brak wstrzymania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji konieczność podłączenia się przez skarżących do kanalizacji, przyczyni się do tego, że stracą oni środki finansowe związane z budową dwóch szamb na swojej posesji. Ponadto zasady doświadczenia życiowego pozwalają przyjąć, że konieczność demontażu wiaty magazynowej przylegającej do sklepu A.T. z pewnością utrudni, a nawet uniemożliwi, prowadzenie przez niego działalności gospodarczej, co z pewnością przełoży się na straty finansowe po jego stronie. Pod wiatą znajduje się bowiem asortyment prowadzonego przez niego sklepu z materiałami budowlanymi. W ocenie skarżących, strata finansowa po stronie A.T. to logiczny skutek demontażu wiaty magazynowej, który nie wymaga udowodnienia. Demontaż kostki brukowej oraz rozbiórka wiaty magazynowej z pewnością spowoduje trudne do odwrócenia skutki – finalnie nawet zamknięcie prowadzonej działalności gospodarczej oraz utratę źródła utrzymania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony.
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek A. T. i B. T. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie wykonania obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej – nie zasługuje na uwzględnienie.
Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku Sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania.
Jak już wskazano, uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku, Sąd musi mieć możliwość stwierdzenia – w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami – że uiszczenie określonej kwoty pieniężnej spowoduje uszczerbek w majątku strony skarżącej w zakresie, który można uznać za znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Złożony w tej sprawie do Sądu pierwszej instancji wniosek nie pozwalał na tego rodzaju ocenę, bowiem w jego uzasadnieniu skarżący wskazali jedynie ogólnikowo, że w przypadku wykonania nakazanej czynności, polegającej na przyłączeniu nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, zachodzi wobec nich niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci konieczności zdemontowania wiaty magazynowej przyległej do budynku, co w konsekwencji będzie wiązało się ze znacznymi stratami finansowymi z tytułu prowadzonej przez A.T. działalności gospodarczej. Skarżący na etapie składania wniosku do WSA w Olsztynie nie przedstawili zatem żadnych dokumentów (za wyjątkiem wydruku z CEIDG), które uwiarygadniałyby zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest rolą sądu administracyjnego domniemywanie, w czym wnioskodawca konkretnie upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego aktu. Brak szczegółowego uzasadnienia wniosku oraz poparcia go stosownymi dowodami uniemożliwiał zatem jego merytoryczną ocenę przez Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie pamiętać należy, że wywieranie skutków w sferze finansowej jest często naturalną konsekwencją wykonania decyzji administracyjnej. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami kwestionowanej decyzji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 476/21).
Dodatkowo podkreślić należy, iż przytoczenie dopiero w zażaleniu okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie merytorycznej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uzasadnia jego uwzględnienia nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy sądowi nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku w tym przedmiocie. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Podanie zatem przez skarżących nowych okoliczności na poparcie swojego stanowiska oraz załączenie stosownych fotografii oraz kserokopii rachunków dopiero na etapie zażalenia – nie mogło odnieść zamierzonego przez nich skutku.
Należy także zauważyć, iż w przypadku, gdy strona we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, skutkujący oddaleniem wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia NSA z dnia: 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13 i 16 września 2014 r., sygn. akt I OZ 744/14).
Ubocznie podać należy, że niniejsze rozstrzygnięcie nie zamyka skarżącym drogi do ponownego złożenia do Sądu pierwszej instancji wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który tym razem byłby należycie umotywowany, umożliwiając tym samym Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie dokonanie oceny tak przedstawionej argumentacji w kontekście przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.