III OZ 447/23

III OZ 447/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1059/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-01-16
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Gminy Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1059/23 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi K.S. i M.S. na uchwałę Rady Gminy Ł. z dnia 23 maja 2023 r., nr LVII/339/2023 w przedmiocie przekształcenia Szkoły Muzycznej I stopnia w S. poprzez przeniesienie jej siedziby postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 10 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1059/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu wniosku K.S. i M.S. (dalej: skarżący), wstrzymał wykonanie uchwały Rady Gminy Ł. (dalej: organ) z 23 maja 2023 r., nr LVII/339/2023 w przedmiocie przekształcenia Szkoły Muzycznej I stopnia w S. poprzez przeniesienie jej siedziby.
W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że skarżący uprawdopodobnili, iż poprzez przeniesienie siedziby szkoły z S. do Ł. nastąpi rozwiązanie stosunków pracy z kadrą nauczycieli i pracownikami administracyjnymi, nastąpi rozproszenie dotychczasowych uczniów, wystąpią problemy z rzeczywistym zapewnieniem uczniom i nauczycielom niezbędnych do nauki instrumentów, co powoduje, że ewentualny powrót do stanu poprzedniego w razie uwzględnienia skargi, będzie znacznie utrudniony, a wręcz niemożliwy.
W ocenie Sądu I instancji zasadnym są obawy, że przeniesienie nauczania do szkoły podstawowej bez zapewnienia ciągłości warunków nauczania (kameralne sale do prób, kadra nauczycielska, wypożyczone instrumenty) może bezpowrotnie doprowadzić do likwidacji procesu nauczania. Jednocześnie podkreślono, że organ w żaden sposób nie uprawdopodobnił swoich twierdzeń o podjętych działaniach remontowych mających na celu rzeczywiste zaadaptowanie pomieszczeń szkoły podstawowej do nauczania muzyki w warunkach szkoły muzycznej I stopnia oraz przeniesienia (potencjalnego) stosunków zatrudnienia dotychczasowych pracowników Szkoły Muzycznej w S.
Sąd I instancji zauważył również, że z dostępnych publicznie dokumentów wynika, iż pierwotne zamówienie publiczne na modernizację Szkoły Podstawowej w Ł. zostało ogłoszone 15 marca 2023 r., a więc jeszcze przed przygotowaniem projektu uchylenia uchwały likwidacji Szkoły Muzycznej I stopnia w S. (projekt nosi datę 13 kwietnia 2023 r.) oraz przed przygotowaniem projektu uchwały w sprawie przekształcenia szkoły Muzycznej I stopnia w S. (projekt nosi datę 4 kwietnia 2023 r.). Powyższa okoliczność, zdaniem Sądu I instancji wzbudza wątpliwości, czy rzeczywiście finansowana w ramach programu Polski Ład: [...] zmierzała do przystosowania części budynku do potrzeb przenoszonej szkoły muzycznej. Z opisu zamówienia publicznego wynika bowiem, że tylko w niewielkiej części miały być modernizowane pomieszczenia budynku Szkoły Podstawowej w Ł. z zakupem wyposażenia - pozostałe pomieszczenia budynku (cz. 1; zadanie nr 3). Natomiast w pozostałych częściach miała być modernizowana instalacja elektryczna, pomieszczenia kuchni i piwnic; budowa boisk wielofunkcyjnych i placów zabaw; modernizacja budynku sanitarnego; modernizacja rynku w Ł., budowa budynku garażu OSP, dostawa samochodu strażackiego; dostawa wyposażenia gaśniczego (pozostałe części od 2 do 7). Organ nie przesłał również jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że podjął faktycznie jakiekolwiek działania w celu zapewnienia kontynuacji zatrudniania dotychczasowej kadry szkoły muzycznej oraz że wystąpił o środki na zakup niezbędnych instrumentów.
W konsekwencji Sąd I instancji doszedł do wniosku, że akcentowana przez organ różnica pomiędzy likwidacją, a przeniesieniem siedziby szkoły muzycznej nie uzasadnia oddalenia wniosku o wstrzymanie zaskarżonej uchwały skoro skarżący uprawdopodobnili, że nowa lokalizacja nie zapewnia kontynuacji dotychczasowego kształcenia uczniów szkoły muzycznej w porównywalnych warunkach.
Zapewnienia organu o rozpoczęciu naboru do szkoły w nowej lokalizacji (Ł.) nie stanowią przeszkody w podjęciu postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały, ponieważ niniejsze postanowienie wydawane jest z początkiem okresu wakacyjnego, a więc pozostaje jeszcze czas do zorganizowania naboru w dotychczasowej siedzibie szkoły muzycznej.
Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się Rada Gminy Ł. i w zażaleniu zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: p.p.s.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie polegające na uznaniu zwykłych, normalnych skutków przekształcenia nieobowiązkowej szkoły artystycznej za wyrządzenie znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków.
W oparciu o przytoczony zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia, stosownie do art. 196 p.p.s.a.
W uzasadnieniu zażalenia zaznaczono, że to organ zobowiązany jest do prowadzenia szkoły i zapewnienia jej funkcjonowania. Wobec podjętej decyzji o przeniesieniu szkoły do innej miejscowości organ wziął na siebie odpowiedzialność w zakresie stworzenia odpowiednich warunków do funkcjonowania szkoły w nowym miejscu. Wskazano również, że to organ ma rzeczywisty wpływ na decyzje finansowe w postaci adaptacji budynku, do którego ma zostać przeniesiona szkoła do kształcenia muzycznego. Wbrew obawom Sądu I instancji nie istnieje zagrożenie ciągłości warunków nauczania. Organ prowadzący szkołę podejmuje wszelkie niezbędne czynności w celu dostosowania warunków w budynku własnej Szkoły Podstawowej w Ł. do nauczania, które realizować ma szkoła muzyczna.
Organ uznał za bezpodstawne wątpliwości Sądu I instancji w zakresie finansowania w ramach programu Polskiego Ładu [...] i tego, czy zadanie zmierza do przystosowania części budynku do potrzeb przenoszonej szkoły muzycznej. Wskazano, że w siedzibie szkoły podstawowej trwa remont w ramach środków z Polskiego Ładu i częściowo prace tam prowadzone będą służyć również działalności szkoły muzycznej. Organ zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż nie wszystkie prace są i będą wykonywane w ramach ww. programu, bowiem część prac adaptacyjnych organ wykona poprzez ich zlecenie pracownikom – konserwatorom Szkoły Podstawowej w Ł. Organ zauważył również, że w ramach budżetu Gminy Ł., zadanie przystosowania budynku do prowadzenia zajęć muzycznych, jak również doposażenia szkoły w instrumenty muzyczne, są w oczywisty sposób realne do sfinansowania.
Odnosząc się do wątpliwości Sądu I instancji w zakresie kontynuacji zatrudnienia przez dotychczasową kadrę szkoły muzycznej, organ podniósł, iż w terminie do końca maja br. Dyrektor Szkoły Muzycznej w S. podpisał z 23 pracownikami szkoły porozumienia dotyczące nowego miejsca zatrudnienia, 2 pracowników podpisało wypowiedzenia warunków o pracę oraz 2 pracowników z własnej inicjatywy złożyło wypowiedzenia umów o pracę z 3 miesięcznym okresem wypowiedzenia.
Wobec wskazanych okoliczności, tj. trwającego remontu i dostosowywania budynku szkoły podstawowej pod działalność także szkoły muzycznej, całego spektrum możliwości pozyskania instrumentów muzycznych z różnych źródeł w zasadzie "od ręki" oraz posiadanych na te cele środkach finansowych, kontynuacji nauczania z dotychczasową kadrą nauczycielską, brakiem ograniczeń ilościowych dotychczasowych uczniów szkoły muzycznej do kontynuowania nauki, w ocenie organu, zasadnym jest zmiana wydanego postanowienia Sądu I instancji poprzez jego uchylenie.
Organ podkreślił również, że z uwagi na skomplikowany i długotrwały proces przekształcenia szkoły, wstrzymanie wykonania uchwały spowoduje trudności i nieodwracalne skutki dla organu, choćby poprzez chaos dla uczniów i ich rodziców, a także kadry pracowniczej szkoły muzycznej, którzy to od początku roku byli informowani o zmianie siedziby szkoły, pracownicy podpisali porozumienia dotyczące zmiany warunków umów poprzez zmianę miejsca świadczenia pracy.
Ponadto Sąd I instancji całkowicie nie wziął pod uwagę szkody majątkowej znacznych rozmiarów jaka będzie miała miejsce właśnie po stronie organu. Jak to zostało wyartykułowane zarówno w odpowiedzi na skargę, postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Szkoła Muzyczna w S. pozostaje bez tytułu prawnego do zajmowania dotychczasowej siedziby w S. co stanowi zagrożenie jej funkcjonowania. Zatem każdy kolejny miesiąc funkcjonowania szkoły w budynku, do którego nie posiada tytułu prawnego, implikować będzie konieczność zapłaty odszkodowania za bezumowne zajmowanie budynku, które zostanie oszacowane w procesie sądowym. Organ nadmienił, że w Sądzie Okręgowym w T. [...] Wydział Gospodarczy trwa proces wytoczony przeciwko Gminie Ł. przez Stowarzyszenie O. o zapłatę z tytułu I bezumownego korzystania z budynku za okres 01.07.2022 - 31.10.2022. Wobec wstrzymania wykonania uchwały koszty związane z odszkodowaniem za bezumowne korzystanie z pewnością będą rosły z każdym miesiącem funkcjonowania Szkoły Muzycznej w budynku w S.. Wobec powyższego, w ocenie organu zupełnie niezrozumiałym jest postanowienie Sądu, o udzielenie ochrony tymczasowej, w sytuacji gdy po stronie skarżących nie występują przesłanki do jej zastosowania, a faktycznie są one po stronie organu.
Pismem z 21 lipca 2023 r. w odpowiedzi na zażalenie skarżący podnieśli, że jest ono zupełnie bezpodstawne oraz chybione. Zdaniem skarżących twierdzenia organu zawarte w zażaleniu w zdecydowanej części nie polegają na prawdzie, są instrumentalne oraz zawierają fragmentarycznie treści demagogiczne (zwłaszcza w zakresie próby przekonania, że siedziba w Ł. ma odpowiednią infrastrukturę, a także może być szybko i w pełni wyposażona, jak również w zakresie, w jakim organ twierdzi, że uczniowie nie ulegną rozproszeniu lub proces ich dydaktyki nie będzie zakłócony, a nauczyciele przeniosą się do pracy w Ł.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, że spełnione zostały zawarte w nim przesłanki. Sąd natomiast może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Podkreślić trzeba, że przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
Wskazać należy, że o możliwości przyznania ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie decyduje wyłącznie rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona interesu prawnego strony (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II OZ 1239/18 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl)
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.
Przedstawiona przez skarżących argumentacja pozwala na przyjęcie, iż w sposób dostateczny uprawdopodobnili oni, że istnieje realne i bezpośrednie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wiążące się ze zrealizowaniem przez Radę Gminy Ł. zaskarżonej uchwały. Przekształcenie szkoły poprzez przeniesienie jej siedziby wiąże się z prawdopodobieństwem rozwiązania stosunków pracy z nauczycielami i pracownikami niepedagogicznymi i ewentualnym nawiązaniem przez nich nowych stosunków pracy, rozporządzeniem budynkiem szkoły i jego wyposażeniem oraz rozproszeniem dzieci pobierających naukę w dotychczasowej siedzibie szkoły. Wyjaśnić należy, że przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy wiązać z sytuacją, w której zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi wzruszony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie prac organizacyjnych i środków związanych z realizacją dotychczasowych zobowiązań organu i zaciągnięciem nowych zobowiązań, związanych z reaktywacją przekształcanej szkoły.
Natomiast argumentacja organu zawarta w zażaleniu nie pozwala stwierdzić, że skutki wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały mogą wywołać po stronie organu znaczne szkody. Przedstawione w zażaleniu informacje dotyczące posiadania wolnych środków w budżecie Gminy, w tym dołączone sprawozdanie o nadwyżce/deficycie jednostki samorządu terytorialnego za okres od początku roku do 30 czerwca 2023 r., wskazują jedynie na wstępny etap realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Należy zgodzić się ze skarżącymi, że proces adaptacji budynku Szkoły Podstawowej w Ł. na potrzeby prowadzenia edukacji muzycznej może potrwać kilkanaście miesięcy, organ powinien zatem w pierwszej kolejności wykonać czynności mające na celu przygotowanie odpowiedniej siedziby dla szkoły muzycznej, zapewniając jednocześnie ciągłość warunków nauczania.
Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, Sąd powinien rozważyć nie tylko okoliczności w nim wskazane, ale też wszystkie inne, znane sądowi z urzędu. Nadto Sąd powinien mieć na uwadze nie tylko interes skarżącego, ale również interes prawny i stanowisko pozostałych uczestników postępowania (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2011 r., sygn. akt I OZ 732/11). Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadome jest, że Szkoła Muzyczna I stopnia w S. kontynuuje swoją działalność w roku szkolnym 2023/2024, również poprzez prowadzenie dodatkowej rekrutacji, co pozwala uznać, że stopień zaawansowania procesu przekształcania szkoły muzycznej nie jest znaczny. Sąd I instancji postanowił o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały 10 lipca 2023 r., a zatem na prawie dwa miesiące przed terminem przekształcenia szkoły, określonym w §1 zaskarżonej uchwały na dzień 31 sierpnia 2023 r. Tak więc w dniu wydania zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji uchwała nie została jeszcze wykonana i można było zastosować wobec niej środek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wykonanie zaskarżonej uchwały spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki również z uwagi na fakt, iż w Polsce – zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2023 r., poz. 900 ze zm.), rozpoczęcie roku szkolnego następuje z dniem 1 września.
Należy mieć również na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego postanowienia wydanego na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., uwzględniając stan faktyczny i prawny z daty jego wydania. Argumenty podnoszone w zażaleniu nie zostały wyeksponowane przez organ w odpowiedzi na skargę, która zawierała wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, stąd też Sąd I instancji nie miał możliwości odnieść się do tych kwestii w zaskarżonym postanowieniu.
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.). W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim twierdzenia wskazywały na zmianę okoliczności oraz poparcie tych twierdzeń stosownymi dokumentami.
Odnosząc się do wniosku zawartego w zażaleniu o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 196 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie takie może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji kwestionowania legalności postanowienia przy pomocy środka odwoławczego jakim jest zażalenie - możliwe jest wystąpienie przez stronę z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia. Zażalenie jest środkiem zaskarżenia niesuspensywnym, nie wstrzymuje bowiem automatycznie wykonania zaskarżonego postanowienia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia decyduje zatem Sąd pierwszej instancji przed przekazaniem akt sądowi kasacyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia. Nadto rozpoznanie zażalenia czyni rozpoznanie tego wniosku bezprzedmiotowym.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.