III OZ 444/25

III OZ 444/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Sygn. powiązane
II SA/Go 659/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2025-12-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Dnia 23 września 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Go 659/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 26 lipca 2024 roku nr SKO-1153/28-S/24 w przedmiocie stwierdzenia braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z 25 kwietnia 2025 r. sygn.. akt II SA/Go 659/24 odmówił T. K. (dalej: "skarżący") wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (dalej: "SKO") z 26 lipca 2024 r. w przedmiocie stwierdzenia braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wniósł skargę na decyzję na decyzję SKO z 26 lipca 2024 r. w przedmiocie stwierdzenia braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W skardze skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji oraz decyzji organu I instancji, a w uzasadnieniu podał, że uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy oraz zarzuty zgłoszone w niniejszej skardze nie powinna budzić zastrzeżeń zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie strony, w przypadku braku takiego wstrzymania, inwestor wystąpi zapewne w najbliższym czasie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w oparciu o którą będzie realizowana planowana inwestycja. Podstawą dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu będzie natomiast wadliwa decyzja środowiskowa, która powinna zostać wyeliminowana z obrotu. Inwestor złożył już wniosek o wydanie odpisu decyzji ze wzmianką o jej ostateczności, który zapewne będzie podstawą dla dalszych działań w ramach procesu budowlanego. Realizacja tego procesu, a w zależności od czasu rozpoznania niniejszego wniosku także rozpoczęcie budowy, w oparciu o zaskarżoną decyzję środowiskową zdaniem strony skutkować będzie zarówno znaczną szkodą dla skarżącego, ale także inwestora i innych właścicieli nieruchomości sąsiednich, jak również trudnymi do odwrócenia skutkami.
Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organ I instancji Sąd I instancji wskazał, że nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja w przedmiocie stwierdzenia braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie nakłada ona bowiem żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane. Brak jest zatem przymiotu wykonalności, co uniemożliwia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzja ta, zważywszy na etap procesu inwestycyjnego, do którego przynależy, nie może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. W ocenie Sądu, z tej przyczyny, wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej, nie może być uwzględniony.
Ponadto Sąd I instancji, odnosząc się do twierdzeń sformułowanych w uzasadnieniu wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, w tym do twierdzenia o możliwości uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, stwierdził, że nie wskazują ani nie uprawdopodabniają niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Także z tej przyczyny, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody ani spowodowania trudnych do odwrócenia skutków;
2. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione ograniczenie kompetencji sądu administracyjnego do kontroli postanowienia Wojewody Pomorskiego stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia skargi na czynność egzekucyjną;
3. art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji i art. 8 Konstytucji oraz art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej: "EKPCz") poprzez odmowę udzielenia tymczasowej ochrony prawnoprocesowej w sytuacji, gdy dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego grozi skarżącej realnym uszczerbkiem finansowym i naruszeniem prawa do rzetelnego procesu.
Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania postanowienia Wojewody Pomorskiego z 18 lutego 2025 r. nr WSO-III.756.39.2025.DM do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję.
Przepis art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "(...) rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Opisany wcześniej podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej. W obecnym stanie prawnym, w sytuacji wnioskowania przez skarżących do sądu administracyjnego o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, sądy odmawiają wstrzymania ich wykonania z przyczyn formalnych. W tym zakresie sądy prezentują jednolite stanowisko, według którego wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na podstawie p.p.s.a. nie jest możliwe. Art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy bowiem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, natomiast skutków takich zasadniczo nie wywołuje decyzja środowiskowa, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Etap egzekwowania decyzji środowiskowej przeniesiony jest dopiero na etap, w którym jest realizowane przedsięwzięcie na podstawie decyzji, która nie uwzględnia decyzji środowiskowej (art. 86c ustawy). Wobec powyższego, realizując założenia dyrektywy EIA, oparte na postanowieniach Konwencji z Aarhus, zgodnie z którymi należy zapewnić skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania (...) - art. 9 ust. 4, w celu umożliwienia stosowania środka tymczasowego w stosunku do decyzji środowiskowej, w projekcie ustawy zdefiniowano trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 86f ust. 1 projektu ustawy przez skutki te należy rozumieć następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano skarżoną decyzję.".
Powyższe oznacza, że ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wojewódzki sąd administracyjny ocenia jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcia po uregulowaniu jego stanu formalno-prawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego.
Ponadto, art. 86f ustawy środowiskowej został ponownie znowelizowany na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, która to nowelizacja weszła w życie dzień po ogłoszeniu tj. 16 września 2023 r.
Z art. 86f ust. 8 ustawy środowiskowej w obecnym brzmieniu wynika jednoznacznie, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wstrzymuje wykonania ostatecznego zezwolenia na inwestycję. Natomiast dodano jednocześnie art. 86f ust. 2a, który stanowi, że sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Oceny w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera.
Wskazana wyżej nowelizacja ustawy środowiskowej spowodowała ponadto zmianę art. 86f ust. 2. W obecnym brzmieniu, obowiązującym od 16 września 2023 r., a więc również w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, przepis ten stanowi, że Sąd rozpatruje "na rozprawie" wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku do sądu. Przepis ten stanowi lex specialis względem art. 61 § 5 p.p.s.a. i wyklucza możliwość rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na posiedzeniu niejawnym.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.
Sąd I instancji będzie zobowiązany ponownie rozpoznać wniosek, wyznaczając w tym celu rozprawę a nie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – rozpoznać wniosek na posiedzeniu niejawnym. Dodatkowo należy wskazać, że brak oceny Sądu I instancji w zakresie wynikającym z art. 86f ust. 2a p.p.s.a. oraz w istocie lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oznaczają, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł jednocześnie rozpoznać wniosku o wstrzymanie wykonania, ponieważ pozbawiłoby to strony jednej instancji tego postępowania wpadkowego.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.