III OZ 404/23

III OZ 404/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Grzywna w trybie p.p.s.a.
Sygn. powiązane
IV SO/Wr 14/23 - Postanowienie WSA we Wrocławiu z 2023-07-14
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 54 § 2 art. 55 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 21 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2023 r., sygn. akt IV SO/Wr 14/23 w sprawie z wniosku A.O. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta i Gminy M. za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 14 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny
we Wrocławiu oddalił wniosek A. O. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta i Gminy M. za nieprzekazanie skargi wraz z aktami
i odpowiedzią na skargę.
W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 5 czerwca 2023 r. skarżący zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o wymierzenie organowi grzywny z tytułu nieprzekazania skargi, jaką wniósł w dniu 17 kwietnia 2023 r.
w związku z brakiem odpowiedzi na jego wniosek o udzielenie informacji publicznej z 5 marca 2023 r. Pismem z 23 czerwca 2023 r. organ poinformował sąd pierwszej instancji o przekazaniu skargi, a jako dowód załączył wydruk śledzenia przesyłek poleconych, udostępniony przez Pocztę Polską S.A. Z treści dokumentu wynika, że organ nadał skargę wraz z odpowiedzią oraz akta sprawy w dniu 19 maja 2023 r.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zastosowanie znajdą zarówno przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; "p.p.s.a."), jak i ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej "u.d.i.p."). Zdaniem sądu z akt sprawy wynika, że skarga została złożona 19 kwietnia 2023 r., a wpłynęła do organu 21 kwietnia 2023 r. (prezentata wpływu pisma). Organ przekazał skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu w dniu 19 maja 2023 r., co potwierdza załączona koperta z datą nadania skargi i akt administracyjnych sprawy. Okoliczność przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę we wskazanych datach znajduje potwierdzenie w aktach sądowych sprawy IV SAB/Wr 236/23.
Zdaniem sądu w realiach rozpoznawanej sprawy nie zachodzą okoliczności uzasadniające nałożenie na organ administracji grzywny. W świetle tych okoliczności sąd stwierdził, że organ wykonał w terminie ciążący na nim obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie stwierdził, że wprawdzie w sprawie doszło do przekroczenia 15-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., który upływał z dniem 8 maja 2023 r, jednak przekroczenie ww. terminu było niewielkie (11 dni).
Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., oddalił przedmiotowy wniosek.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Nie zgodził się ze stanowiskiem sądu, że organ nie zasłużył na wymierzenie mu grzywny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie.
Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.
w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Należy zauważyć, że sąd pierwszej instancji przyjął, że właściwym terminem do przekazania przez organ skargi wraz z aktami sprawy jest ten wynikający z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Sąd w uzasadnieniu podkreślił jednak, że samo przekroczenie 15 dniowego terminu było nieznaczne (11 dni), a w związku z tym organ zrealizował swój obowiązek i wniosek o wymierzenie grzywny nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśnił powodów, dla których odstąpił od wymierzenia organowi grzywny, mimo że jednoznacznie stwierdził, że organ uchybił aż o 11 dni z wykonaniem swojego ustawowego obowiązku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia NSA: z 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć jednak pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie NSA z 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08). Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie zasadne w górnej granicy wymiaru. Dopuszcza się również sytuację, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r., II OZ 21/13, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5).
Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (w okolicznościach niniejszej sprawy jak przyjął to sąd pierwszej instancji – w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo że orzeczenie ww. grzywny jest fakultatywne i dopuszczalne jest w okolicznościach konkretnej sprawy odstąpienie od orzeczenia grzywny nawet w razie zaistnienia przesłanek do jej wymierzenia, to takie przypadki w praktyce należą do rzadkości i musi je cechować pewnego rodzaju wyjątkowość (np. minimalne przekroczenie terminu; podmiot zobowiązany do przekazania skargi jest jedynie organem w znaczeniu funkcjonalnym, od którego nie można wymagać szczegółowej znajomości prawa; wnioskodawca nadużywa prawa).
W realiach niniejszej sprawy, wobec stwierdzonego przez sąd uchybienia terminu przez organ i to wcale nie nieznacznego, organowi, mimo przekazania skargi przed wniesieniem przedmiotowego wniosku, należało wymierzyć grzywnę, bowiem zmaterializowały się wszystkie ustawowe przesłanki do jej wymierzenia. Jeżeli zaś sąd pierwszej instancji dostrzegł jakieś szczególne okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od jej wymierzenia, to powinien je uwypuklić i bardzo dokładnie stronie wyjaśnić. Oddalenie wniosku skarżącego w sytuacji, w której sąd pierwszej instancji sam stwierdził, że ma on rację, bowiem organ przekroczył ustawowy termin na przekazanie skargi do sądu, może godzić w elementarne poczucie sprawiedliwości, tym bardziej, że przecież wnioskodawca uiścił opłatę od przedmiotowego wniosku, zaś oddalając wniosek, sąd pierwszej instancji de facto postawił wnioskodawcę w roli strony przegrywającej sprawę sądową, której nie należy się chociażby zwrot kosztów.
Ponownie rozpoznając wniosek, sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania. Dodatkowo sąd powinien również odnieść się do pisma organu nazwanego "odpowiedź na wezwanie z dnia 19 czerwca 2023 r.", w którym organ podniósł m.in., że: "pismo, na które powołuje się Pan A. O. (tj. wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 05.03.2023r (data wpływu do tutejszego urzędu 20.03.2023r) oraz ponaglenie z dnia 03.04.2023r (data wpływu do tutejszego urzędu 11.04.2023r)) nie miało przesłanek merytorycznych do rozpatrywania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (...)".
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.