III OZ 33/25

III OZ 33/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1083/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2025-06-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. P. i T. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1083/24 w sprawie ze skarg K. M. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 28 maja 2024 r. nr SKO. V 428/299/2023 w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Uzasadnienie
K. M. i M. P. (dalej: "skarżący"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 28 maja 2024 r. Nr SKO V 428/299/2024 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Pszczyna z 25 października 2023r.nr. OŚ.6331.00008.2021, OŚKW- 03219/2023, którą nakazano M. P. wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom tj. zbiornika o minimalnej pojemności 7m3 do ujmowania wód opadowych i roztopowych z dachu budynku mieszkalnego oraz zbiornika o minimalnej pojemności 10m3 do ujmowania wód opadowych i roztopowych z dachu budynku gospodarczego bez jednoczesnej możliwości spływu tych wód na teren działki sąsiednich w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Jednocześnie organ odmówił nakazania P. G. i S. K. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.
W skardze skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 14 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1083/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "Sąd I instancji"), na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Postanowieniem z 11 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1083/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone postanowienie i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę wziął pod uwagę prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych następstw, jakie wiązałyby się z wykonaniem obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji w kontekście sytuacji materialnej skarżącego. Ponadto w ocenie Sądu I instancji wykonanie nałożonego obowiązku, przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków przede wszystkim z tego powodu, że wykonanie tego obowiązku wiąże się ze znacznymi wydatkami, zaś w razie uwzględnienia skargi może powstać kwestia powrotu do stanu poprzedniego.
Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli B. P. i T. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:
a) przepisów prawa materialnego – tj. art. 234 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1087; dalej: "p.w.") poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że bez znaczenia jest podstawa materialnoprawna zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez przyjęcie, że przy wydaniu postanowienia z 11 grudnia 2024 r. ocenie podlegał jedynie interes M. P. i K. M. we wstrzymaniu zaskarżonej decyzji, a bez znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia były konkurencyjne interesy skarżących wynikające ze szkodliwego wpływu dokonanych przez M. P. zmian stanu wody na grunt skarżących przejawiające się w uzasadnionym oczekiwaniu wykonania przez M. P. urządzeń zapobiegających szkodom;
b) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia w uzasadnieniu przesłanek przemawiających za zastosowaniem przepisów wskazanych jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, a w szczególności brak omówienia w uzasadnieniu postanowienia sposobu dokonanej subsumpcji i identyfikacji elementów stanu faktycznego niniejszej sprawy odpowiadających przesłankom wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a także brak odniesienia się przez Sąd do wszystkich zarzutów opisanych w zażaleniach z 30 października 2024 r. (w zakresie zarzutu naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 1 p.p.s.a., do którego w uzasadnieniu postanowienia nie odniesiono się);
- art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem prowadzącym do przyjęcia, że w realiach przedmiotowej sprawy zachodzi którakolwiek z przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zaś M. P. i K. M. uprawdopodobnili wypełnienie tej przesłanki w stopniu uzasadniającym wstrzymanie wykonania decyzji;
- art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, a mianowicie brakiem wzięcia pod uwagę wyłącznie wnioskowego charakteru postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji prowadzonego przed sądem administracyjnym, podczas gdy złożony przez M. P. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznany odmownie z uwagi na brak wskazania jakichkolwiek argumentów przemawiających za jego uwzględnieniem; podkreślenia wymaga, iż w interesie wnioskującego leży wskazanie przesłanek uzasadniających wstrzymanie zaskarżonej decyzji, czego M. P. i K. M. skutecznie nie uczynili;
- art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że dopuszczalne było uzupełnienie przez M. P. i K. M. wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w zażaleniach z 30 października 2024 r., podczas gdy wniosek ten złożony uprzednio przez M. P. został już wcześniej rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który postanowieniem z 14 października 2024 r. odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji (jako że - jak wskazano w zarzucie powyżej - w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniesiono się do podniesionego w zażaleniach M. P. i K. M. z 30 października 2024 r. zarzutu naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 1 p.p.s.a., Skarżący przyjęli, że Sąd podzielił wskazany zarzut z uwagi na konieczność odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do wszystkich zarzutów, ale zwłaszcza do tych, których Sąd nie podziela).
Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OZ 1129/18).
Należy jednak zaznaczyć, że ochrona tymczasowa przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu.
Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego.
W niniejszej sprawie uzasadniając zastosowanie ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie Sąd I instancji wskazał, że wykonanie nałożonego obowiązku, przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków gdyż, że wykonanie tego obowiązku wiąże się ze znacznymi wydatkami, zaś w razie uwzględnienia skargi może powstać kwestia powrotu do stanu poprzedniego.
Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zaskarżone postanowienie przez pryzmat cytowanych powyżej przepisów uznał, że jego uzasadnienie jest bardzo lakoniczne. Sąd I instancji bez wątpienia powinien dogłębniej przeanalizować sprawę biorąc pod uwagę to, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest wyjątkową instytucją, a przesłanki uzasadniające jej zastosowanie nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zabrakło oceny przez Sąd I instancji przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że sytuacja materialna skarżącego nie może być wystarczającą i wyłączną przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Tymi przesłankami są bowiem zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonaniem decyzji. Sam fakt, że wskutek wykonania decyzji sytuacja majątkowa skarżącego ulegnie pogorszeniu, nie uzasadnia zastosowania ochrony tymczasowej. Przy ocenie przesłanek konieczności zastosowania ochrony tymczasowej Sąd nie może kierować się twierdzeniami o domniemanej sytuacji życiowej, rodzinnej, zdrowotnej albo majątkowej strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, że użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec szkody kwantyfikatora "znaczna" wskazuje, że chodzi tu o rozmiar szkody – nie każda szkoda ma charakter znaczny. Ustalenie, że grożąca szkoda jest szkodą znaczną, jest możliwe na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy. Można o niej mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej zwykle wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (por. R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl – Rzeszów 2008, s. 356).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie Sądu I instancji, że wykonanie obowiązku nałożonego na skarżącego zaskarżoną decyzją wiąże się ze znacznymi wydatkami, zaś w razie uwzględnienia skargi może powstać kwestia powrotu do stanu poprzedniego nie jest wystarczającym uzasadnieniem do zastosowania ochrony tymczasowej. Sąd I instancji winien był ocenić spełnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w kontekście zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Ocena taka nie wynika z treści uzasadnienia. Stąd zaszła podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania Sądowi I instancji wniosku do ponownego rozpoznania.
Dodatkowo należy wskazać, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi, a nie ocena legalności decyzji. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje bowiem od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej (por. postanowienie WSA w Gliwicach z 19 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 549/18). Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, jako że przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi.
Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku zawartego w zażaleniu w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201 p.p.s.a., art. 203 p.p.s.a. i art. 204 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).