III OZ 327/24

III OZ 327/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1094
art.86e
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń M. J. i P. B. oraz G. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 973/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. J. i P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 29 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenia.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 973/23, odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji, w sprawie ze skargi M. J. i P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 29 września 2023 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
W motywach postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 29 września 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 27 kwietnia 2023 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]" – ww. skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu ww. wniosku skarżący wskazywali, że w okolicznościach faktycznych sprawy i podniesionych zarzutów, w tym zarzutu ewentualnej nieważności zaskarżonej decyzji, w kontekście braku przeprowadzenia oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko, braku zapewnienia w związku z tym czynnego udziału społeczeństwa w procesie wydawania decyzji środowiskowej, natychmiastowa wykonalność decyzji może doprowadzić do szkody wielkich rozmiarów, prowadząc do nieodwracalnych skutków faktycznych oraz prawnych w przypadku stwierdzenia nieważności, uchylenia decyzji, a zatem jest to uzasadniony przypadek do wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności, o którym mowa w art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".
Dodatkowo skarżący argumentowali, że brak jest dostatecznego uzasadnienia, aby realizacja zamierzenia inwestycyjnego, bez nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, miała spowodować zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego lub ze względu na ważny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Podnieśli, że o wstrzymaniu wykonania decyzji sąd orzeka wówczas, gdy wykonanie decyzji rodzi niebezpieczeństwo spowodowania szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Według skarżących, do takiej sytuacji doszłoby w przedmiotowej sprawie. Gdyby doszło do wykonania decyzji środowiskowej o braku potrzeby sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia w postaci budowy obwodnicy w wariancie I, inwestor podejmie kroki celem przystąpienia do jej budowy w tym wariancie.
Przechodząc do analizy wstrzymania wykonalności decyzji na gruncie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094) - dalej: "u.o.o.ś", skarżący zauważyli, że art. 86e tej ustawy został do niej dodany nowelizacją, która weszła w życie w dniu 13 maja 2021 r. Treść przepisu stanowi realizację zobowiązań określonych w art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy 2011/92/UE. Celem wskazanej nowelizacji było wsparcie szerokiego udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska dla "zainteresowanej społeczności". Podnoszone w sprawie okoliczności braku udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji środowiskowej, spowodowane brakiem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, skutkować mogą stwierdzeniem nieważności decyzji lub jej uchyleniem lub stwierdzeniem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa co uzasadnia w ocenie skarżących argument za wstrzymaniem natychmiastowej wykonalności decyzji.
Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik skarżących, w uzupełnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, podniósł zaistnienie przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a., czyli niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w interesie skarżących lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w postaci przystąpienia do prac budowlanych. Odległość nieruchomości skarżących od terenów budowy to niespełna 60 m. Pełnomocnik wskazał na hałas i immisje, a także potencjalne uszkodzenia budynku w postaci pęknięć czy zabrudzeń. Dodatkowym argumentem jest utrata wartości nieruchomości spowodowana bliską odległością od obwodnicy. Szkodą, którą wskazał pełnomocnik Skarżących jest niemożliwość korzystania z ogródka i uprawy warzyw. Wskazał ponadto na nieodwracalne skutki w postaci utraty krajobrazu. Podkreślił, że nieruchomość miała być dalej rozbudowana przez rodzinę skarżących. Postawienie barier dźwiękoszczelnych spowoduje także odcięcie skarżących od możliwości skorzystania z lasu.
Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał ww. wniosek za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Dokonując oceny zasadności wniosku, Sąd meriti doszedł do przekonania, że skarżący nie uprawdopodobnili wystąpienia w badanej sprawie następstw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 u.o.o.ś. Niewątpliwie zwiększenie poziomu hałasu czy innych immisji wskutek budowy obwodnicy stanowi następstwo wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia stosownie do treści art. 86f ust. 1 u.o.o.ś. Jednakże nie można tego uznać za następstwo niosące za sobą każdorazowo znaczną szkodę czy nieodwracalne skutki, w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. W tożsamy sposób Sąd meriti ocenił możliwość utraty krajobrazu, odcięcie skarżących od możliwości korzystania z lasu, czy korzystania z ogródka lub warzyw. Zwiększenie poziomu hałasu, jak również pozostałe uciążliwości i ograniczenia powołane przez skarżących, są bowiem sytuacjami w pełni odwracalnymi. Skarżący nie uprawdopodobnili też, że powołane przez nich ograniczenia spowodują zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi albo trwale wpłyną negatywnie na korzystanie z nieruchomości skarżących, do czasu rozpoznania skargi. Skarżący nie określili oraz nie udokumentowali materiałami źródłowymi wielkości mającej wystąpić znacznej szkody wskutek wykonania zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu meriti, wywody dotyczące negatywnego wpływu inwestycji na wartość nieruchomości skarżących z uwagi na bliską odległość od obwodnicy czy też plany dotyczące rozbudowy nieruchomości, jak również możliwe uszkodzenia czy ubrudzenie budynku należy traktować jako zdarzenia hipotetyczne, które nie wyczerpują przesłanek do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Podsumowując Sąd Wojewódzki uznał, że skarżący nie uprawdopodobnili wystąpienia następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia określonego w zaskarżonej decyzji środowiskowej, które wywoływać miałyby dla nich trudne do odwrócenia skutki lub niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przed rozpoznaniem skargi.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie działając, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 u.o.o.ś., oddalił, jako niezasadny, wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia M. J. i P. B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 u.o.o.ś., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższy zarzut skarżący wnieśli:
- o rozpatrzenie zażalenia jako oczywiście uzasadnionego w trybie art. 195 § 2 P.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz wyrzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji,
- w razie nierozpatrzenia zażalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w trybie art. 195 § 2 P.p.s.a. - o zmianę przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia, poprzez wyrzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji;
- względnie na mocy art. 197 § 2 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - innemu sądowi,
- o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zażalenia jego autor wskazał przede wszystkim, że skarżący uprawdopodobnili istnienie przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przywołali nie budzące wątpliwości skutki wykonania zaskarżonej decyzji, które spowodują powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przykładowo hałasy i immisje, uszkodzenia budynku, spadek wartości nieruchomości, dodatkowe prace i nakłady remontowe oraz konserwatorskie, uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, utrata krajobrazu. Wszystkie te okoliczności będą naturalnym następstwem trwających prac budowlanych w niedalekiej odległości od nieruchomości, a ich uprawdopodobnienie nie wymaga przedstawiania konkretnych danych, wyliczeń czy innych analiz, ponieważ pewność ich wystąpienia można przyjąć z wykorzystaniem zasad logiki oraz doświadczenia życiowego.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła również uczestniczka postępowania G. B., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, że nie tylko M. J. i P. B. wystąpili z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Również ona taki wniosek złożyła i został on pominięty przez Sąd Wojewódzki. Wobec tego, postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 14 stycznia 2024 r. jest niekompletne i wymaga ponownego rozpatrzenia, tak by wniosek uczestniczki postępowania został rozpatrzony.
Nadto wskazała, że wykonanie decyzji skutkować będzie niebezpieczeństwom wyrządzenia znacznej szkody oraz pozbawienie jej możliwości prowadzenia działalności rolniczej na terenach objętych w/w decyzją środowiskową. Po rozpoczęciu inwestycji w wariancie, który uzyskał akceptację organu I i II instancji, nie będę mogła kontynuować uprawy gruntów, których jestem właścicielem.
W odpowiedzi na zażalenie uczestniczki postępowania G. B., M. J. i P. B. wskazali, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania na mocy art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. Na tej podstawie skarżący wnieśli o rozpatrzenie zażalenia jako oczywiście uzasadnionego w trybie art. 195 § 2 P.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz wyrzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że ujawnione przez G. B. okoliczności wskazują na nieważność postępowania. W razie nieuwzględnienia powyższego wniosku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie względnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Szczecinie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi, na mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a.
Jak wskazano w uzasadnieniu również ww. uczestniczka postępowania wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji SKO w Koszalinie, jednak został on pominięty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w związku z czym postanowienie jest niekompletne i wymaga ponownego rozpatrzenia. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do sytuacji, w której strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, a w związku z czym zachodzi przesłanka nieważności postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 86f ust. 4 u.o.o.ś. rozpoznał zażalenia na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na rozprawie.
Zażalenia nie zasługiwały na uwzględnienie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionej w zażaleniu wniesionym przez uczestniczkę postępowania G. B. okoliczności nierozpoznania przez Sąd pierwszej instancji wniesionego przez nią wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 P.p.s.a., po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 P.p.s.a.).
Z treści przytoczonego powyżej przepisu wynika, iż ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, stanowiąc, że wstrzymanie ich wykonania może nastąpić wyłącznie na wniosek skarżącego (por. postanowienia NSA: z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 683/11, LEX nr 1069123, z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OZ 649/17, LEX nr 2309259). Skarżącymi w przedmiotowej sprawie - zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji – są M. J. i P. B. Natomiast G. B. występuje w niniejszej sprawie wyłącznie jako uczestnik postępowania, a zatem nie była uprawniona do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Tylko bowiem na wniosek skarżącego sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania. Dlatego też ewentualny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, o którym pisze uczestniczka postepowania w zażaleniu, a którego brak jest w aktach sprawy i tak byłby oczywiście bezzasadny i nie mógłby zostać przez Sąd pierwszej instancji uwzględniony. Tym samym okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na ważność, czy też zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniesionych zażaleń wskazać należy, że w świetle art. 86f ust. 1 u.o.o.ś., do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się art. 61 § 3 P.p.s.a., z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Sąd może zatem wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Powyższe oznacza, że ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne, podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ocenia się, jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowania zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym ich uchylanie oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu, czy też wpływać na ich treść. Obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mijałoby się z celem tej instytucji.
Według tak zakreślonych ram prawnych, uznać należy, że skarżący nie uprawdopodobnili w tej sprawie przesłanek wskazanych w cytowanych przepisach. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawców wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd administracyjny ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności spoczywa jednak na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby to uprawdopodobnić. Tymczasem złożony przez skarżących wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawiera stwierdzenia ogólnikowe odnoszące się do bliżej nieokreślonych "następstw" wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia, mogących wpłynąć na elementy środowiska, takie jak ingerencji w to środowisko naturalne, zwiększenie poziomu hałasu czy innych immisji wskutek budowy obwodnicy, utrudnienie korzystania z lasu, czy też ogródka warzywnego, jak również negatywny wpływ inwestycji na wartość nieruchomości z uwagi na bliską odległość od obwodnicy, czy też plany dotyczące rozbudowy nieruchomości, jak również możliwe uszkodzenia, czy ubrudzenie budynku należy traktować jako zdarzenia hipotetyczne, które nie wyczerpują przesłanek do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Podstawę wstrzymania mogą stanowić wyłącznie konkretne okoliczności oraz dane, a nie zdarzenia niepewne, mogące potencjalnie wystąpić w przyszłości. Tym samym uznać należy, że skarżący nie uprawdopodobnili, że następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, wywołają trudne do odwrócenia skutki lub niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody.
Raz jeszcze należy podkreślić, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd nie ocenia, czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżącym nie udało się wykazać, że podjęcie realizacji przedsięwzięcia przed prawomocnym zakończeniem sprawy wiązać się będzie ze znaczną szkodą lub trudnymi do odwrócenia skutkami.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.