III OZ 90/24

III OZ 90/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1100/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-07-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 61 § 3 i 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 86f  ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. sp. k. z siedzibą w D. oraz B. sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 września 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1100/22 o odmowie uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1100/22 o wstrzymaniu wykonania decyzji Burmistrza Miasta Dębica z 20 października 2021 r. nr [...] w sprawie ze skargi E.W., M.S., E.S. i B.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 25 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił A. sp. k. z siedzibą w D. oraz B. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: spółki) uchylenia własnego postanowienia z 20 czerwca 2023 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji Burmistrza Miasta Dębica z 20 października 2021 r. Postanowienie zostało wydane w sprawie ze skargi E.W., M.S., E.S. i B.N. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 27 kwietnia 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z 20 października 2021 r. objętą wnioskiem o wstrzymanie wykonania. Decyzją tą Burmistrz Miasta Dębica określił środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia pn. "Instalacja do powierzchniowej obróbki metali" na działkach nr [...] (decyzja środowiskowa). Z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpiła spółka B.
Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Sądu I instancji, odrębnym wnioskiem, złożonym wraz ze skargą, skarżący zwrócili się o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza z 20 października 2021 r. z uwagi na prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków decyzji. Postanowieniem z 23 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza z 20 października 2021 r. Zażalenie na to postanowienie wniosła jedna ze skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 18 maja 2023 r. sygn. akt III OZ 213/23 uchylił postanowienie Sąd I instancji z 23 stycznia 2023 r.
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku postanowieniem z 20 czerwca 2023 r. Sąd I instancji wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji wyjaśniając, że objęte przedmiotowym postępowaniem przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Sądu I instancji, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej był zasadny z uwagi na rzeczywiste zagrożenie zdrowia i życia skarżących potwierdzony wynikami badań zawartymi w treści raportów, które wskazują na przekroczenie norm zawartości cynku przy dopuszczalnej jego zawartości w glebie wynoszącej 300 mg/kg. Potwierdza to raport z 25 lipca 2019 r. sporządzony przez C. sp. z o.o. z siedzibą w J. wskazujący na zawartość cynku w glebie - 527 mg/kg, raport Ośrodka Badań i Kontroli Środowiska w Katowicach z 22 sierpnia 2019 r. (1.700 mg/kg), przeprowadzone na potrzeby postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę badanie z 15 września 2021 r. Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej w Krakowie (495 mg/kg), a także badanie Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej w Krakowie z 17 czerwca 2020 r. wykonane na zlecenie Gminy Żyraków (716 mg/kg). Sąd I instancji wziął również pod uwagę, że odległość przedsięwzięcia od granicy z blokiem nr [...], w którym mieszkają skarżący wynosi jedynie 35 m oraz to, że przedmiotowe przedsięwzięcie związane jest z ciągłą emisją metali ciężkich, a inwestor wykorzystuje sporną linię do fosforanowania cynkowego, pracując w systemie 24-godzinnym. W tej sytuacji eksploatacja przedsięwzięcia przed dokonaniem kontroli zaskarżonej decyzji, może skutkować powstaniem trudnych, a nawet nieodwracalnych szkód w środowisku, trudnych do odwrócenia skutków, jak i znacznych szkód w mieniu.
Następnie 28 lipca 2023 r. spółki wniosły o uchylenie postanowienia z 20 czerwca 2023 r. na podstawie art. 61 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Spółki wskazały, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie ostateczną i prawomocną decyzją z 2 września 2023 r. umorzył postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w związku z wystąpieniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w powierzchni ziemi wskutek emisji cynku, w związku z brakiem istnienia zanieczyszczeń oraz braku działalności ze strony zakładu stwarzającej ryzyko szkody w środowisku. W postępowaniu tym przeprowadzono w szczególności badania na okoliczność potencjalnego zanieczyszczania wody i powierzchni ziemi. Badania te wykazały, że działalność zakładu nie powoduje takich zanieczyszczeń. Z kolei postępowanie przygotowawcze prowadzone na skutek zawiadomienia skarżących przez Prokuratora Rejonowego w Dębicy w sprawie przestępstwa zanieczyszczenia wody, powietrza lub powierzchni ziemi zostało umorzone postanowieniem Prokuratora Rejonowego w Dębicy z 2 listopada 2021 r. z powodu braku znamion czynu zabronionego (braku zanieczyszczeń). Postanowienie Prokuratora Rejonowego w Dębicy zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem Prokuratora Okręgowego z 30 września 2022 r.
Na skutek doniesień skarżących zakład był kontrolowany, m.in. przez:
1) Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dębicy pod kątem emisji hałasu, emisji pyłów przemysłowych oraz narażenia na oddziaływanie substancji chemicznych (wodorotlenku sodu i kwasu fosforowego), która to kontrola potwierdziła, że działalność odbywa się zgodnie z obowiązującymi przepisami nie stanowiąc zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz dla środowiska.
2) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie pod kątem przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza, emisji hałasu do środowiska oraz przestrzegania przepisów o odpadach, który nie stwierdził naruszeń ani nieprawidłowości w zakresie emisji hałasu, gazów i pyłów oraz w zakresie gospodarki odpadami, a tym samym nie stwierdził zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz dla środowiska.
3) "Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie" pod kątem przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie gospodarki wodnej, które nie stwierdziło żadnych zanieczyszczeń wód opadowych i roztopowych ani innych nieprawidłowości w zakresie gospodarki wodnej.
Żadne postępowanie prowadzone w sprawie działalności zakładu nie wykazało negatywnego oddziaływania na środowisko, zatem przyjąć należy, że obecnie brak jest jakichkolwiek okoliczności uprawdopodobniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub ryzyko spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym brak jest podstaw do dalszego wstrzymywania wykonania decyzji z 20 października 2021 r.
W odpowiedzi na wniosek skarżący oraz następca prawny jednego ze skarżących wnieśli o oddalenie wniosku jako bezzasadnego oraz oddalenie wniosków dowodowych spółek. Ponadto skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów na okoliczność ustalenia ich treści w postaci:
1) analizy chemicznej wydanej przez C. sp. z o.o. z siedzibą w J.,
2) sprawozdania nr [...];
3) Artykułu naukowego pt: "Toksyczne oddziaływanie metali ciężkich na rośliny, zwierzęta i ludzi“ autorstwa A.O. i E.O.;
4) wyników badań skarżącej E.W.;
5) dokumentacji fotograficznej.
Odmawiając uchylenia postanowienia o wstrzymaniu decyzji środowiskowej Sąd I instancji wskazał, że ustawową przesłanką uchylenia lub zmiany postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji jest zmiana okoliczności W ocenie Sądu I instancji, wskazane we wniosku o uchylenie postanowienia o wstrzymaniu argumenty nie świadczą o zmianie okoliczności, które były podstawą wstrzymania. Decyzją z 2 września 2023 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie umorzył postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w związku z wystąpieniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w powierzchni ziemi na skutek emisji cynku w związku z brakiem istnienia zanieczyszczeń oraz braku działalności w następstwie braku podstaw do zakwalifikowania działalności jako stwarzającej ryzyko szkody w środowisku. W ocenie Sądu I instancji, w postępowaniu tym ograniczono się jednak tylko do ustaleń, czy zanieczyszczenie obszaru rowu [...] nastąpiło w efekcie działań, jakie zostały uwzględnione przez ustawodawcę w art. 3 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2020 r. poz. 2187 ze zm., dalej: ustawa szkodowa). Umorzenie postępowania na podstawie powołanej wyżej decyzji nie oznacza, że nie wystąpiło lub nie ma ryzyka wystąpienia negatywnego oddziaływania na powierzchnię ziemi na przedmiotowym terenie oraz nie oznacza wykluczenia odpowiedzialności podmiotów korzystających ze środowiska na podstawie odrębnych przepisów. Aktualne są raporty i badania, które wskazywały na wielokrotne przekroczenia zawartości cynku w glebie, a które Sąd I instancji uwzględnił rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej. Ocena wartości dowodowej tych dokumentów wyrażona w uzasadnieniu decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie o umorzeniu postępowania nie wiąże Sądu w kontekście oceny przesłanek uchylenia postanowienia o wstrzymaniu. Ponadto umorzenie postępowania przygotowawczego w sprawie popełnienia przestępstwa zanieczyszczenia wody, powietrza lub powierzchni ziemi z powodu braku znamion czynu zabronionego (braku zanieczyszczeń) nie może być utożsamiane ze zmianą okoliczności w rozumieniu art. 61 § 4 p.p.s.a. Po pierwsze bowiem, obejmowało okres do 7 stycznia 2020 r., a badania oraz inne okoliczności jakie wzięto pod uwagę przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie, obejmowały okres także po tej dacie. Ponadto, z uzasadnienia postanowienia wynika, że ustalenia dokonane w toku postępowania przygotowawczego nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, czy przekroczona zawartość cynku w glebie w miejscu pobrania próbek pochodzi od spółki, ze skorodowanego dachu budynku wielorodzinnego, czy z przebiegającej obok rowów melioracyjnych drogi gminnej. Nie wykluczono, że przekroczenia mogą być spowodowane przez działalność zakładu. Dodatkowo, jednym ze źródeł dowodowych w postępowaniu przygotowawczym było "postanowienie" Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z 2 września 2023 r., które nie wiąże Sądu w tej sprawie. Ponadto, postanowienie o umorzeniu postępowania, zwłaszcza ustalenia faktyczne i ocena materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przygotowawczego, nie są dla Sądu wiążące.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosły spółki.
Spółki wniosły o zmianę zaskarżonego postanowienia z 25 września 2023 r. przez uchylenie postanowienia Sądu I instancji z 20 czerwca 2023 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia z 25 września 2023 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Spółki wniosły także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Spółki zarzuciły Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 61 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 166 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzi ryzyko "powstania trudnych, a nawet nieodwracalnych szkód w środowisku", kwalifikujących się jako trudne do odwrócenia skutki oraz niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody".
Po drugie, art. 61 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z kolei zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania aktu lub czynności sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Warunkiem dokonania zmiany jest stwierdzenie zmiany okoliczności uzasadniających uprzednie rozstrzygnięcie, zaistnienie którejś z przesłanek uzasadniających wstrzymanie lub też jej "odpadnięcie". Natomiast stosownie do art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Powyższe oznacza, że ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak również w ramach oceny prowadzonej na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny ocenia jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcie po uregulowaniu jego stanu formalno-prawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego. Ponadto, art. 86f ustawy środowiskowej został ponownie znowelizowany na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, która to nowelizacja weszła w życie dzień po ogłoszeniu tj. 16 września 2023 r. Wskazana nowelizacja ustawy środowiskowej spowodowała zmianę art. 86f ust. 2. W obecnym brzmieniu, obowiązującym od 16 września 2023 r., a więc również w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, przepis ten stanowi, że Sąd rozpatruje na rozprawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku do sądu. Przepis ten stanowi lex specialis względem art. 61 § 5 p.p.s.a. i wyklucza możliwość rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na posiedzeniu niejawnym. W konsekwencji na rozprawie rozpoznany musi zostać również wniosek o zmianę postanowienia o wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, a Sąd I instancji będzie zobowiązany ponownie rozpoznać wniosek, wyznaczając w tym celu rozprawę. Ponownie rozpoznając sprawę w tym zakresie Sąd I instancji dokona ponownej oceny wniosku uwzględniając wejście w życie art. 86f ust. 2a p.p.s.a. wyznaczającego nowe granice rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej. Sąd I instancji dokona również oceny wniosku złożonego na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a. mając na uwadze przesłanki wstrzymania decyzji środowiskowej (jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), które powinny mieć zasadnicze znaczenie w przypadku rozpoznania tego rodzaju wniosku. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia prowadzi bowiem do wniosku, że Sąd I instancji skupił się w istocie na już istniejącym stanie faktycznym, a nie na wskazanych w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej następstwach decyzji środowiskowej.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ żaden przepis ustawy p.p.s.a., jak również żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia zażalenia na postanowienie o odmowie zmiany postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.