III OZ 25/24

III OZ 25/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Grzywna w trybie p.p.s.a.
Sygn. powiązane
II SO/Łd 11/23 - Postanowienie WSA w Łodzi z 2023-10-17
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 54 § 2. art. 55 § 1, art. 239 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 21 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rektora [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II SO/Łd 11/23 w sprawie z wniosku Fundacji W. z siedzibą w W. o wymierzenie Rektorowi [...] grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie w terminie skargi na bezczynność tego organu w sprawie z wniosku z dnia 18 czerwca 2023 roku o udostępnienie informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w punkcie 1 postanowienia z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II SO/Łd 11/23 wymierzył Rektorowi [...] (dalej także jako: organ) grzywnę w kwocie 500 złotych, a w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz Fundacji W. z siedzibą w W. (dalej także jako: Fundacja) kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że Fundacja pismem z dnia 4 sierpnia 2023 r. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie w terminie do Sądu skargi na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpoznania wniosku Fundacji z dnia 18 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Fundacja uzasadniając złożony wniosek podniosła, że w dniu 12 lipca 2023 r. złożyła skargę na bezczynność organu, która - zgodnie z informacją uzyskaną w Sądzie - do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny nie została przekazana do Sądu, mimo że termin na jej przekazanie upływał w dniu 27 czerwca 2023 r. Z kolei organ w odpowiedzi na wniosek Fundacji podniósł, że w jego ocenie wniosek o wymierzenie grzywny jest bezprzedmiotowy, bowiem nigdy nie doszło do wszczęcia postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, a nawet gdyby przyjąć (niezasadnie zdaniem organu), że do wszczęcia takiego postępowania doszło, brak jest dowodu na to, że Fundacja pozostaje stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tylko strona postępowania posiada interes prawny w zaskarżeniu bezczynności organu do sądu administracyjnego. Jednak niezależnie od powyższego organ podkreślił, że w związku z tym, że do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie nie doszło, to nie był on zobowiązany do podjęcia jakichkolwiek działań w tym zakresie. Organ dodał także, że terminy określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej mają charakter instrukcyjny i nie określono na ich podstawie jakiegokolwiek rygoru ewentualnego niedotrzymania takiego terminu. Niezależnie od powyższego w ocenie organu ewentualne przekroczenie terminu w niniejszej sprawie było nieznaczne, przy przyjęciu, że terminy te w ogóle rozpoczęły swój bieg, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie została wskazana jako "sprawa pilna" w zamkniętym katalogu przepisów określonych w art. 15zzs10 ust. 4 w zw. z art. 15zzzzzn1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał wniosek Fundacji o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za zasadny i wskazał, że Sądowi z urzędu wiadome jest, że sprawa ze skargi Fundacji na bezczynność Rektora [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 czerwca 2023 roku o udostępnienie informacji publicznej została zarejestrowana w WSA w Łodzi pod sygn. akt II SAB/Łd 92/23. Sąd I instancji podał, że z akt tej sprawy wynika, że skarga Fundacji została wniesiona w dniu 12 lipca 2023 r., a więc zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przekazanie skargi wraz z odpowiedzią oraz aktami sprawy powinno nastąpić w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, tj. najpóźniej do dnia 27 lipca 2023 r. Tymczasem skarga została przekazana do Sądu dopiero w dniu 5 września 2023 r. W ocenie Sądu I instancji nie ulega zatem wątpliwości, że organ uchybił terminowi wskazanemu w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a przekazanie skargi po terminie nie znajduje żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach niniejszej sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd bada jedynie, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym zdaniem Sądu I instancji przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uważa, że nie jest organem w rozumieniu p.p.s.a. lub też nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Sąd I instancji podkreślił, że już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu, a Sąd nie jest uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania, a także zasadności skargi -zwłaszcza w sprawach z zakresu informacji publicznej. Ocena, czy złożona skarga należy do kognicji sądu administracyjnego należy bowiem wyłącznie do kompetencji sądu administracyjnego, który będzie orzekał w oparciu o skargę, akta i odpowiedź na skargę złożoną przez organ (por. postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt III OZ 732/22).
Sąd I instancji wskazał, że wymierzając Rektorowi [...] grzywnę za niedopełnienie obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w ustawowym terminie, wziął pod uwagę, że ustawodawca pozostawił swobodę decyzji co do wymiaru jej wysokości, tj. określił jedynie jej górną granicę. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wymierzona organowi grzywna w wysokości 500 zł będzie adekwatna do stopnia naruszenia ciążącego na nim obowiązku, a zarazem uczyni zadość funkcji prewencyjnej.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia organu, w którym wniósł on o jego uchylenie w całości i zasądzenie od Fundacji na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw strony, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało wypływ na wynik przedmiotowego postępowania, w tym w szczególności:
1) art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonego postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, jak również nierozpoznania wszystkich podnoszonych przez organ zarzutów w jego odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny;
2) art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i ukaranie organu grzywną w sytuacji gdy podmiot wskazany jako strona w niniejszym postępowaniu nie jest stroną postępowania stanowiącego podstawę przedmiotowego wniosku, tj. wniosku o dostęp do informacji publicznej;
3) art. 239 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy Fundacja nie jest zobowiązana do ponoszenia kosztów sądowych, wobec czego brak jest obowiązku do obciążenia opłatą Rektora [...].
W uzasadnieniu zażalenia organ podniósł, że jego zdaniem Fundacja w niniejszym postępowaniu nigdy nie wystąpiła do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym nie może być stroną postępowania w rozumieniu przepisów p.p.s.a. i okoliczność ta winna oddziaływać na dalsze oceny podejmowane przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Z perspektywy organu doszło bowiem do wniesienia skargi na bezczynność organu oraz wniosku o wymierzenie grzywny ab initio, bez jakichkolwiek poprzedzających czynności, gdyż były to pierwsze pisma jakie wpłynęły od tego podmiotu do organu w przedmiotowym postępowaniu. Organ podniósł, że szeroko pojmowany zakres dostępu do informacji publicznej nie oznacza dowolności i wskazał, że skoro "każdemu" przysługuje prawo żądania informacji publicznej, to tym samym stroną postępowania sądowego (art. 32 p.p.s.a.) jest "każda" osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 26 § 1 p.p.s.a.), która żąda sądowej kontroli prawidłowości realizacji jej wniosku. Osobami tymi mogą być osoby podpisane na wniosku o udostępnienie żądanej informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a brak wskazania w ww. ustawie jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie oznacza, że uprawnionym do wniesienia skargi na bezczynność organu, jest inny podmiot niż ten, który z nim wystąpił, gdyż to właśnie występujący z wnioskiem ma prawo kwestionować zgodność z prawem działania organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego organ uznał, że skoro Fundacja w niniejszym postępowaniu nigdy nie zwracała się z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej do organu, to zasadne było odmówienie Fundacji przymiotu strony. Organ dodał także, że terminy określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej mają charakter instrukcyjny, nie określono jakiegokolwiek rygoru ewentualnego niedotrzymania terminu, a w realiach niniejszej sprawy jeśli wystąpiło ewentualne przekroczenie terminu, to było ono nieznaczne i tylko przy jednoczesnym uznaniu, że terminy te w ogóle rozpoczęły swój bieg.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., na organie administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z całymi aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak wyjaśniono w doktrynie, ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328).
Regulację szczególną w stosunku do art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej: u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, a więc przepis ten skraca termin, w jakim organ zobligowany jest do przesłania Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy.
Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Ustawa pozostawia zatem uznaniu Sądu zarówno zasadność, jak i wysokość wymierzenia grzywny (zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a.).
Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że wymierzenie organowi grzywny było uzasadnione, a z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji wymierzając grzywnę wziął pod uwagę okres opóźnienia organu w przekazaniu skargi oraz to czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wbrew twierdzeniom organu, WSA w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyczerpująco wskazał powody podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 u.d.i.p., a wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł nie mogło zatem w okolicznościach niniejszej sprawy zostać uznane za nieadekwatne, czy nieuzasadnione.
Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostają argumenty organu dotyczące tego, że w jego ocenie Fundacja nigdy nie wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym nie może być stroną postępowania w rozumieniu p.p.s.a., jak i to że z perspektywy organu doszło do wniesienia skargi na bezczynność organu oraz wniosku o wymierzenie grzywny bez jakichkolwiek poprzedzających czynności. Powyższe kwestie mogą stanowić przedmiot rozważań w sprawie dotyczącej rozpoznania skargi na bezczynność organu, a nie w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny z uwagi na nieprzekazanie tej skargi do Sądu w ustawowym terminie. Podkreślić przy tym należy, że podnoszone przez organ zarzuty w zakresie rzekomego braku legitymacji prawnej Fundacji do wniesienia skargi na bezczynność organu nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie, w szczególności w związku z informacją znaną Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu, z której wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie odrzucił skargi Fundacji, której nieprzekazanie w terminie Fundacja uczyniła przedmiotem wniosku o wymierzenie grzywny, lecz rozpoznał ją merytorycznie i wyrokiem z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Łd 92/23 oddalił skargę Fundacji na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
W realiach niniejszej sprawy nie miał zastosowania art. 239 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym pojęcie "sprawy własnej" w rozumieniu art. 239 § 2 p.p.s.a. odnosić należy nie do wykonywanej przez organizację pożytku publicznego działalności statutowej ukierunkowanej na realizację interesu publicznego, lecz do pojęcia sprawy administracyjnej, w której skarga została wniesiona w ramach indywidualnego interesu prawnego takiej organizacji. Przyjmuje się, że sformułowanie "sprawa własna" dotyczy zatem postępowania, w którym w drodze indywidualnego aktu administracyjnego organ władzy publicznej przyznaje lub nakłada określone prawa lub obowiązki wynikające z norm materialnoprawnych, a utożsamianie "spraw własnych" z działalnością statutową prowadziłoby do nieznajdującego podstaw prawnych wniosku, że zwolnienie z kosztów przysługiwałoby stronie automatycznie w każdej sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2018 r., I OSK 159/17).
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.