III OZ 198/22

III OZ 198/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Wymierzenie grzywny
Sygn. powiązane
II SO/Kr 13/21 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2021-12-02
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 55 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SO/Kr 13/21 w sprawie z wniosku M.S. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SO/Kr 13/21, po rozpoznaniu wniosku M.S. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wymierzył Dyrektorowi [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] grzywnę w wysokości 1000 zł oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz wnioskodawcy.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że w dniu 5 października 2021 r. M.S. wniósł do WSA w Krakowie wniosek o wymierzenie Dyrektorowi [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy, domagając się również zasądzenia kosztów postępowania. Podniósł, że 5 lipca 2021 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez Dyrektora Liceum. W dniu 18 sierpnia 2021 r. skierowana została skarga na bezczynność organu. Wnioskodawca podkreślił, że do dnia złożenia wniosku skarga nie została przekazana do Sądu. W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o nieobciążanie grzywną z powodu braku świadomości o istnieniu obowiązków wynikających z ustawy o dostępie informacji publicznej. Brak udzielenia żądanej informacji oraz brak przekazania skargi nie był wynikiem złej woli (czy wręcz zamiaru) organu, a brakiem informacji o istnieniu takiego prawnego obowiązku. Organ o istnieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej dowiedział się z wniosku o nałożenie grzywny. Ostatecznie skarga na bezczynność Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] wpłynęła do WSA w Krakowie w dniu 25 listopada 2021 r., a została wysłana w dniu 19 listopada 2021 r.
Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jak stanowi art. 54 § 2 P.p.s.a., organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W myśl art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się przez organ do obowiązku przekazania w terminie skargi do sądu, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Celem tego przepisu jest dyscyplinowanie organów do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. lub w przepisach szczegółowych. WSA w Krakowie zauważył, że zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058; dalej jako "u.d.i.p.") przekazanie akt i odpowiedzi na skargę w zakresie udostępnienia informacji publicznej następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Z przedstawionych regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że podmiot, za pośrednictwem którego kierowana jest do sądu administracyjnego skarga w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest bezwzględnie obowiązany przekazać to pismo sądowi wraz z kompletem akt sprawy w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi (art. 21 pkt 1 u.d.i.p.). W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku organu o niewymierzanie grzywny. Jak wynika z dokumentów dołączonych do wniosku skargę doręczono organowi w dniu 18 sierpnia 2021 r., a zatem piętnastodniowy termin do jej przekazania do sądu upływał 2 września 2021 r. Skargę wraz z odpowiedzią i aktami sprawy przesłano w dniu 19 listopada 2021 r. Opóźnienie w przekazaniu skargi wynosiło więc dwa miesiące.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie stanowi usprawiedliwienia dla tego opóźnienia fakt zmian osobowych na stanowisku Dyrektora Liceum. To Dyrektor (a nie osoba piastująca to stanowisko) jest organem zobowiązanym do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz przesyłanie skarg w tych sprawach do sądu administracyjnego. Rzeczą organu jest zapewnienie sprawnego i nieprzerwanego funkcjonowania niezależnie od zmian personalnych na tym stanowisku. Podobnie twierdzenie, że o skardze na bezczynność organ dowiedział się dopiero z treści wniosku o wymierzenie grzywny, nie stanowi okoliczności łagodzącej. Skarżący zaznaczył, że korzystał z adresu e-mail szkoły umieszczonego w rejestrze szkół i placówek oświatowych. Brak jest usprawiedliwienia dla zaniedbywania przez organ zapoznawania się z treścią wiadomości przychodzących na adres internetowy, który ten organ podał jako adres do kontaktu. Najistotniejszą jednak okolicznością, która miała wpływ na wysokość zasądzonej grzywny jest fakt, że od momentu doręczenia organowi odpisu wniosku, tj. od 21 października 2021 r. (organ tę datę wskazuje jako moment dowiedzenia się o istnieniu skargi) do momentu przesłania jej do WSA (19 listopada 2021 r.) minął okres 29 dni - co samo w sobie niemal dwukrotnie przekracza ustawowy termin do przesłania skargi. Tymczasem w odpowiedzi na wniosek organ zobowiązał się do jak najszybszego przekazania skargi. Z tego względu nie mogły wpłynąć na zmniejszenie wysokości grzywny zawarte w odpowiedzi na wniosek twierdzenia, że "świadomość organu o istnieniu obowiązków wynikających z ustawy o dostępie informacji publicznej pozostawało na innym poziomie aniżeli poziom, który oczekuje się od organu administracji publicznej". Odpowiedź na wniosek w niniejszej sprawie sporządził fachowy pełnomocnik organu, który winien poinformować swojego mocodawcę zarówno o obowiązkach wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i o konsekwencjach niewypełnienia tych obowiązków w terminie. Fakt, że – jak podnosi się w odpowiedzi na wniosek – organ "podlega władzy kościelnej - w tym przypadku Arcybiskupa [...]" w żadnym wypadku nie zwalnia go z obowiązku przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa i nie usprawiedliwia jego łamania. Dlatego orzeczona grzywna w wysokości 1000 zł, spełni cele, dla jakich winna być orzekana, zarówno cechując się adekwatną karą za konkretne wyżej opisane zaniechanie, jak i skutkować będzie prewencyjnie na przyszłość w celu usunięcia zaniechania w przedmiocie przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Dyrektor Liceum, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odstąpienie od nałożenia grzywny oraz odstąpienie od zasądzenia na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a. poprzez wymierzenie grzywny w wysokości 1000 zł, co stanowi o braku uwzględnienia okoliczności usprawiedliwiających organ w braku dochowania terminu na przekazanie skargi i tym samym wymierzona grzywna jest niezasadna albo rażąco zawyżona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, przy czym organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Jednakże w sprawach ze skarg z zakresu udostępnienia informacji publicznej, termin ten jest krótszy. Stosownie bowiem do art. 21 pkt 1 u.d.i.p., przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę w sprawach z tego zakresu następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi zaś, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest: 1) wniosek oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Przyczyny mogą mieć ewentualnie wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi. Oznacza to, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny. Grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. ma m.in. funkcję dyscyplinującą, a znajduje swoją podstawę faktyczną w samym fakcie nieprzekazania w terminie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, do którego wpłynęła i przeciwko któremu jest skierowana.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Krakowie prawidłowo uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie.
Co się zaś tyczy kwestii wysokości nałożonej grzywny to przepisy prawa umożliwiały wymierzenie jej w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Określając wysokość grzywny, Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę treść wniosku i charakter sprawy, będący przedmiotem skargi (bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej) oraz okres uchybienia terminowi do przekazania skargi (2 miesiące), a także brak obiektywnych okoliczności usprawiedliwiających taki stan rzeczy. Zasadnie WSA w Krakowie podniósł, że za okoliczności usprawiedliwiające brak działania organu w terminowym przekazaniu skargi nie mogą być uznane zmiany osobowe na stanowisku piastuna organu, gdyż organ jest obowiązany bez względu na zmiany personalne na jakimkolwiek stanowisku zapewnić sprawne i nieprzerwane funkcjonowanie. Tak samo organ obowiązany jest zapewnić niewadliwą obsługę urządzeń elektronicznych w celu zapoznania się z treścią wiadomości przychodzących na adres internetowy organu i udzielania odpowiedzi na te wiadomości w rozsądnym terminie. Również brak znajomości procedury w sprawach dostępu do informacji publicznej (nieznajomość prawa) nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej. Organ bowiem ma obowiązek znać przepisy prawa. Zawsze też może skorzystać z pomocy prawnej, w sytuacji dla organu niespotykanej wcześniej. Organ mimo zapewnień, że przekaże skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy niezwłocznie, nie uczynił tego w zakładanym terminie. Skarga została przekazana po 2 miesiącach od złożonych zapewnień. To właśnie ta okoliczność, w ocenie WSA w Krakowie, była najistotniejsza w ustalaniu wysokości grzywny. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, że wysokość grzywny ma charakter dyscyplinujący i prewencyjny i ma na celu zapobiegnięcie w przyszłości zaniechania w przekazaniu skargi do sądu administracyjnego w terminie. Zdaniem NSA, wysokość grzywny jest uzasadniona okolicznościami niniejszej sprawy i odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuścił się wnoszący zażalenie organ.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.