III OZ 191/23

III OZ 191/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Grzywna w trybie p.p.s.a.
Sygn. powiązane
II SO/Go 19/22 - Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z 2023-01-26
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 54 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 21 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II SO/Go 19/22 o oddaleniu wniosku D. W. o wymierzenie grzywny Prezesowi Sądu Rejonowego w Zielonej Górze za nieprzekazanie skargi do sądu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 26 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Gorzowie Wielkopolskim oddalił wniosek D. W. o wymierzenie grzywny Prezesowi Sądu Rejonowego w Zielonej Górze za nieprzekazanie skargi do sądu.
W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 15 października 2022 r. D. W. złożył do tamtejszego sądu wniosek o wymierzenie Prezesowi Sądu Rejonowego
w Zielonej Górze grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., za niewypełnienie obowiązku ustawowego, wynikającego z przepisów art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako u.d.i.p.), czyli za nieprzekazanie sądowi skargi oraz odpowiedzi na skargę w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
W odpowiedzi na wniosek Prezes Sądu Rejonowego w Zielonej Górze wniósł o jego oddalenie. Wskazał, że rzeczywiście skarga dotycząca załatwienia wniosku D. W. o dostęp do informacji publicznej została przekazana do sądu administracyjnego w 30 dniu od jej wpływu, a nie w ciągu 15 dni, co wynikało
z błędnego zastosowania przez organ do obliczenia terminu przepisu ogólnego – art. 54 § 2 p.p.s.a., zamiast przepisu art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Przekroczenie to, zdaniem organu, nie miało wpływu na sytuację i prawa skarżącego.
Oddalając wniosek, sąd pierwszej instancji miał na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności niewielkie przekroczenie terminu, a także to, że skarga została przekazana przez organ niezależnie od wniosku, tyle że w ogólnym terminie oraz przede wszystkim to, że przekroczenie terminu nie miało żadnego negatywnego wpływu na prawa strony. Sąd ten uznał, iż mimo stwierdzonego uchybienia przez organ obowiązkowi przekazania skargi w terminie określonym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., wymierzenie grzywny organowi byłoby nieuzasadnione z punktu widzenia wszystkich funkcji jakie pełni tenże środek.
Zdaniem sądu grzywna nie pełniłaby już funkcji dyscyplinującej, z uwagi na to, że skarga została przesłana zanim wnioskowi został nadany bieg po uzupełnieniu jego braków przez wnioskodawcę. Nieprzekazanie skargi w ustawowym terminie nie było również celowym działaniem organu podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, lecz błędnej oceny przedmiotu skargi i uznania, iż zastosowanie będzie miał termin ogólny wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd zauważył, że sądowi powszechnemu również termin szczególny powinien być z urzędu znany, ale można przypuszczać, że wniesienie wniosku spełni swoją funkcję tak samo jak grzywna i kolejny taki przypadek już się nie powtórzy.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł wnioskodawca. Wskazał w nim, że okoliczności sprawy w żaden sposób nie usprawiedliwiają niezachowania przez organ terminu określonego w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Wymierzenie grzywny ma na celu nie tylko dyscyplinowanie organu, lecz również ma stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni funkcję prewencyjną.
W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie jest zasadne.
Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.
w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Jak trafnie przyjął to sąd pierwszej instancji, w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20; publ. CBOSA). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08; publ. CBOSA). Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie zasadne w górnej granicy wymiaru. Dopuszcza się również sytuację, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2013 r., II OZ 21/13, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo że orzeczenie ww. grzywny jest fakultatywne i dopuszczalne jest w okolicznościach konkretnej sprawy odstąpienie od orzeczenia grzywny nawet w razie zaistnienia przesłanek do jej wymierzenia, to takie przypadki w praktyce należą do rzadkości i musi je cechować pewnego rodzaju wyjątkowość (np. minimalne przekroczenie terminu; podmiot zobowiązany do przekazania skargi jest jedynie organem w znaczeniu funkcjonalnym, od którego nie można wymagać szczegółowej znajomości prawa; wnioskodawca nadużywa prawa). Zgodzić się należy z wnoszącym zażalenie, że okoliczności sprawy nie usprawiedliwiają niezachowania przez organ terminu określonego w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., a co za tym idzie, oddalenie przedmiotowego wniosku jest nieuzasadnione.
W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim za pośrednictwem Prezesa Sądu Rejonowego w Zielonej Górze w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Organ ten, stosownie do art. w art. 54 § 2 p.p.s.a., miał obowiązek przekazać skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, przy czym zobligowany był on do zachowania terminu o jakim mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Bezspornie Prezes Sądu w ustawowym terminie organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku, bowiem skarga, którą otrzymał 28 września 2022 r., przekazana została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gorzowie Wielkopolskim dopiero 28 października 2022 r., a więc 15 dni po terminie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opóźnienie to wprawdzie nie było rażące, aczkolwiek nie było też niewielkie, jak to wskazał sąd pierwszej instancji. Dwukrotne przekroczenie terminu stanowi istotne naruszenie przepisów ustawy.
Sąd odwoławczy nie podzielił stanowiska sądu pierwszej instancji, że wymierzenie grzywny organowi w niniejszej sprawie byłoby nieuzasadnione z punktu widzenia wszystkich funkcji jakie pełni tenże środek. Należy zwrócić uwagę, że podmiotem zobowiązanym do przekazania skargi w sprawie był Prezes Sądu Rejonowego, a więc organ państwowy, który kieruje sądem i reprezentuje sąd na zewnątrz, który zna prawo lub powinien je znać w takim stopniu, aby mieć świadomość obowiązywania art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Błąd organu polegający na niezastosowaniu się do ww. przepisu nie może całkowicie usprawiedliwiać Prezesa Sądu Rejonowego zwłaszcza w sytuacji, w której skarżący złożył wniosek o wymierzenie organowi grzywny, powołując się na naruszenie przepisów prawa przez ten organ, które to naruszenie okazało się prawdziwe oraz wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji – istotne. Oddalenie wniosku w sytuacji, w której w istocie wnioskodawca ma rację, może godzić w elementarne poczucie sprawiedliwości, tym bardziej, że przecież w celu przymuszenia organu do przekazania skargi do sądu wnioskodawca uiścił opłatę od wniosku, zaś oddalając wniosek, sąd pierwszej instancji de facto postawił wnioskodawcę w roli strony przegrywającej sprawę sądową, której nie należy się chociażby zwrot kosztów. Ten ostatni aspekt jest o tyle istotny, że jak sąd pierwszej instancji sam wskazał – "można przypuszczać, że wniesienie wniosku spełni swoją funkcję tak samo jak grzywna i kolejny taki przypadek już się nie powtórzy". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można prewencyjnie "edukować" organu
z obowiązujących go przepisów regulujących termin na wykonanie przez ten organ spoczywającego na nim obowiązku na koszt wnioskodawcy – podmiotu skarżącego, którego to skarga została przekazana do sądu z opóźnieniem, stanowiącym istotne naruszenie przepisów ustawy.
W okolicznościach niniejszej sprawy sąd pierwszej instancji nie rozważył dostatecznie funkcji prewencyjnej wymierzenia organowi grzywny. Przedmiotem rozważań sądu pierwszej instancji nie powinno być to czy organ zasłużył na grzywnę, ale jaki winien być jej wymiar właśnie w kontekście funkcji prewencyjnej tego środka.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.