III OZ 19/26

III OZ 19/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Jerzy Stelmasiak
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
II SA/Lu 253/25 - Wyrok WSA w Lublinie z 2025-09-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 86f ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia L.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 września 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 253/25 w sprawie ze skargi R.M., S.T., L.M. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 7 marca 2025 r., znak SKO.Ośr/40/14/2024 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 9 września 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 253/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji, WSA) po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.M., S.T., L.M. i J.S. (dalej: skarżący) odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu (dalej: SKO, organ) z 7 marca 2025 r., znak: SKO.Ośr/40/14/2024 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. "Korekta przebiegu drogi krajowej nr [...] przez J." dla wybranego przez inwestora wariantu [...].
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skarżący nie powołali się prawidłowo na żadną z ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 86f ust. 1 ustawy z 3 października 2008 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa).
Sąd I instancji wskazał uchybienia w konstrukcji wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji złożonego przez skarżących, zarówno w zakresie powołania się na ustawowe przesłanki wstrzymania decyzji zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, jak i w zakresie uzasadnienia wniosku.
WSA przedstawił, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji jedynie ogólnie zawiera w sobie powołanie się na wysokie prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody, odnosząc tę szkodę do ludności zamieszkującej obszar planowanego wariantu północnego inwestycji oznaczonego jako [...], którego dotyczyła zaskarżona decyzja. W podstawowym zakresie wniosek został uzasadniony wysokim prawdopodobieństwem wadliwości zaskarżonej decyzji. Wskazane uzasadnienie, według oceny WSA, jest niezasadne, bowiem legalność nie stanowi przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W związku z tym, według Sądu I instancji, nie jest możliwe, aby błędy w raporcie oddziaływania na środowisko sporządzonego w toku sprawy oraz wadliwość wydanej decyzji, stanowiły podstawę dla wstrzymania decyzji.
Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że skarżący w ogóle nie odnoszą się do przesłanki zawartej w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, która to dotyczy uprawdopodobnienia możliwości znaczącego oddziaływania inwestycji, dla której wydano zaskarżoną decyzję, na środowisko. Według sądu skarżący powinni wykazać, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków jest realne, a następstwem realizacji decyzji środowiskowej będzie znaczące oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Nie zostało to jednak uwzględnione przez skarżących we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.
Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca L.M. i w zażaleniu zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że nadal istnieją podstawy do wstrzymania wykonania decyzji, która została wadliwie oceniona przez Sąd I instancji. Podstawy te są związane z powołanym w skardze wysokim prawdopodobieństwem wyrządzenia znacznej szkody dla ludności zamieszkującej obszar planowanego wariantu północnego inwestycji oznaczonego jako [...] oraz wysokie prawdopodobieństwo wadliwości zaskarżonej decyzji.
Skarżąca podkreśliła, że wykonanie decyzji będzie skutkować potencjalnym naruszeniem jej prawa lub interesu prawnego. W ocenie skarżącej, istnieje duże ryzyko rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia, co spowoduje powstanie skutków trudnych do odwrócenia dla skarżącej. Negatywne następstwa dla skarżącej wynikać mają z dalszej realizacji przedsięwzięcia - korekty przebiegu drogi krajowej nr [...] według planowanego wariantu północnego inwestycji oznaczonego jako [...]. Z realizacją przedsięwzięcia wiążą się przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz zwiększenie zanieczyszczeń "pyłowo-gazowych", w tym spalin, w niewielkiej odległości od budynku, w którym skarżąca zamieszkuje wraz z rodziną. Realizacja inwestycji przyniesie pogorszenie stanu powietrza w terenie jej sąsiadującym, co według skarżącej, stanowi trudne do odwrócenia skutki w przypadku podjęcia realizacji inwestycji.
Skarżąca odniosła się także do argumentacji zawartej w decyzji, podkreślając, że odsunięcie ruchu tranzytowego od centrum miasta, spowoduje jego zwiększenie w okolicy przedmieść, w związku z tym nieprawdziwe jest stwierdzenie zawarte w decyzji, jakoby realizacja inwestycji odsunęła ruch tranzytowy od terenów zabudowanych. W związku z tym, także rygor natychmiastowej wykonalności, nadany decyzji, który został uzasadniony poprawą życia lokalnej społeczności jest nieprawdziwy, bowiem uwzględnia interes jedynie części tej społeczności, mieszkającej w okolicy centrum miasta.
Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że nie neguje istotności społecznej realizacji inwestycji, usprawniającej krajową oraz międzynarodową komunikację (w związku z niewielką odległością przejścia granicznego z Ukrainą w Z.), jednak realizacja inwestycji w planowanym wariancie [...] spowoduje trudne do odwrócenia skutki oraz znaczące oddziaływanie na środowisko skarżącej, które godzi w jej podstawowe prawa, takie jak zdrowie czy spokojne zamieszkiwanie skarżącej i jej rodziny.
W piśmie z 29 października 2025 r. – w odpowiedzi na zażalenie – uczestnik postępowania Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Lublinie wniósł o oddalenie zażalenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W ocenie uczestnika postępowania wbrew twierdzeniom skarżącej, jej stanowisko, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dotyczy przypadków potencjalnego naruszenia jej prawa lub interesu prawnego, a trudne do odwrócenia skutki wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mają zawsze charakter potencjalny tak długo, jak przedsięwzięcie jest realizowane, nie może oznaczać zwolnienia jej z obowiązku wykazania przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, ani przyjęcia, że sam fakt ryzyka rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W związku z tym, instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a.
Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112, ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa) do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Dalej, art. 86f ust. 2a stanowi, że wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Sąd, może nastąpić jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego.
Dokonując wykładni tego przepisu należy pamiętać, że w polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowana zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym uchylanie ich oraz wprowadzanie ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu czy też wpływać na ich treść. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast oznacza to, że norma z art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej ogranicza możliwość uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko do przypadków, w których przesłanki wstrzymania wykonania zostają spełnione w odniesieniu do prawa lub interesu prawnego skarżącego składającego wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie chodzi tu zatem o szeroko rozumiane następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a więc wszelkie następstwa dla środowiska, ale tylko następstwa będące skutkiem potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego.
Udzielenie ochrony tymczasowej jest rozstrzygnięciem wyjątkowym i wymaga wskazania precyzyjnie określonych argumentów i uprawdopodobnienia, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje w tej konkretnej sprawie skutki, o których stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 i 2a ustawy środowiskowej.
W tak zakreślonych ramach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarżący nie uprawdopodobnili przesłanek wskazanych w cytowanych przepisach, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.
Zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oparty został na przesłankach istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zawartych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Jednocześnie pomija on normę szczególną, zawartą w art. 86f ust. 1 w związku z art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej, która odnosi się do konieczności uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki (będące następstwami wynikającymi z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko), nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Takowe uprawdopodobnienie nie zostało przeprowadzone we wniosku. Powołane przez skarżących przesłanki "prawdopodobieństwa" wyrządzenia znacznej szkody oraz wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków są jedynie ogólnie wskazane, bez wykazania stosownych okoliczności uzasadniających spełnienie tych przesłanek, co podkreślił Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Przytoczone przez skarżących uzasadnienie wniosku zawiera jedynie zarzuty odnoszące się w istocie do prawidłowości decyzji środowiskowej, tymczasem na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu wojewódzki sąd administracyjny nie dokonuje kontroli legalności tego aktu. Podkreślenia zatem wymaga, że w postępowaniu zainicjowanym złożeniem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd nie ocenia, czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku, w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego.
Konkludując, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który przyjął, że skarżący nie wykazali, iż następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, wywołują trudne do odwrócenia skutki lub znaczną szkodę. Zwiększenie natężenia ruchu stanowi skutek realizacji inwestycji drogowej, co nie oznacza jednak, że wywołuje przesłanki, o których stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że realizacja tego rodzaju przedsięwzięcia może spowodować określone uciążliwości, ale skarżący nie wykazali, żeby te uciążliwości mieściły się w kategorii przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z tego względu uznać należało, że dokonana przez Sąd I instancji ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest prawidłowa i uzasadnia odmowę udzielenia skarżącym ochrony tymczasowej.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.
Odnosząc się z kolei do zawartego w odpowiedzi na zażalenie wniosku o zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie Sądu I instancji
Sprawa została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 86f ust. 4 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na rozprawie zażalenie na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w terminie 2 miesięcy od dnia wpływu zażalenia.