III OZ 1131/21

III OZ 1131/21 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2021-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Wymierzenie grzywny
Sygn. powiązane
II SO/Wa 49/21 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2021-09-09
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 55 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora [...] w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt II SO/Wa 49/21 w sprawie z wniosku K. J. o wymierzenie Dyrektorowi [...] w W. grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SO/Wa 50/20 oddalił wniosek K. J. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi [...] w W. za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia [...] września 2020 r., odpowiedzi na skargę oraz kompletnych akt administracyjnych w przedmiocie bezczynności Dyrektora [...] w W. w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III OZ 170/21, uchylił powyższe postanowienie i podał, że art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") pozwala sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenie uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Zdaniem NSA, przyczyny nieprzekazania skargi sądowi, pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, mogą mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Sąd administracyjny, rozstrzygając w kwestii wysokości wymierzenia grzywny, powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy: przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. NSA podkreślił, że skarga dotyczyła informacji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że organ nie wypełnił obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż przekazanie skargi odbyło się po terminie. Jako powód organ podał fakt, że dowiedział się o tym, iż skarga w formie elektronicznej wpłynęła do jego elektronicznej skrzynki podawczej dopiero [...] listopada 2020 r., tj. z korespondencji sądowej, gdy otrzymał odpis wniosku o wymierzenie grzywny. Organ stwierdził, że wskutek niekompletnej konfiguracji powiadomień na skrytkach ePUAP nie otrzymywał informacji o korespondencji przychodzącej na jego elektroniczną skrzynkę podawczą.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumenty te nie mogą jednak przemawiać za odstąpieniem od wymierzenia organowi grzywny, lecz powinny mieć wpływ na wysokość grzywny, która powinna zostać zasądzona z tytułu niewywiązania się organu z obowiązków ustawowych. Zdaniem NSA, wymierzając organowi grzywnę, Sąd powinien mieć na względzie, że opóźnienie organu nie było celowe, czy złośliwe i nie było intencją organu pozbawienie strony prawa do sądu. Orzekając w tym przedmiocie, Sąd może wziąć pod uwagę także wyjątkowo długi okres, jaki upłynął od sformułowania przez wnioskodawcę żądania udostępnienia informacji publicznej do wniesienia przez niego skargi na bezczynność organu.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, uwzględnił wykładnię dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 190 P.p.s.a., i wymierzył organowi grzywnę.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, (art. 54 § 2 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej u.d.i.p.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Natomiast art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.
Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 ustawy, jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie. Stosownie jednak do treści art. 55 § 1 P.p.s.a. "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że, rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.
W ocenie Sądu, wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Skarga z dnia [...] września 2020 r. na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wpłynęła do [...] w W. w dniu [...] września 2020 r. Termin do wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., w upłynął w tej sytuacji w dniu [...] października 2020 r. Organ przekazał skargę do WSA w Warszawie w dniu [...] listopada 2020 r. Powyższe wynika z akt sprawy II SAB/Wa 699/20 oraz z oświadczenia organu zawartego w odpowiedzi na wniosek. Opóźnienie wyniosło zatem 38 dni. Biorąc pod uwagę okoliczność, że organ ostatecznie przekazał do Sądu skargę wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, wymierzenie grzywny w tej sytuacji ma przede wszystkim charakter restrykcyjny. Grzywna ma także charakter prewencyjny, nie jest bowiem pożądane, aby zaniedbania jakich dopuścił się organ, występowały w przyszłości. Wymierzając grzywnę, Sąd wziął pod uwagę skalę opóźnienia (38 dni), przedmiot sprawy (udostępnienie informacji publicznej) oraz wyjątkowo długi okres jaki upłynął od sformułowania przez wnioskodawcę żądania udostępnienia informacji publicznej (wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r.) do wniesienia skargi na bezczynność (skarga z dnia [...] września 2020 r.). Istotna była również okoliczność, iż przekazanie do Sądu skargi nastąpiło w terminie 3 dni od dnia, w którym organ rzeczywiście powziął informację o złożeniu przez stronę skargi. W ocenie Sądu, wobec charakteru działalności jaką zajmuje się organ, problemy techniczne z systemem informatycznym nie uzasadniają zaistnienia 38 dni opóźnienia w wykonaniu obowiązku nałożonego przez ustawę. Fakt opóźnienia w przesłaniu skargi nie wynikał z woli przedłużania postępowania. Uchybienie spowodowane było natomiast usterką w systemie informatycznym, co jednocześnie świadczy o braku należytej i na bieżąco prowadzonej kontroli tego systemu.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Dyrektor [...] w W. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
1. art. 55 § 1 P.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny mimo, że nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia [...] września 2020 r. dotyczącej informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi wynikało również z działania podmiotu trzeciego, za którego organ nie ponosi odpowiedzialności, tj. administratora ogólnopolskiej platformy ePUAP, którego modyfikacje, wprowadzone na platformie ePUAP doprowadziły do zmiany wcześniej wprowadzonych przez organ funkcjonalności i ustawień, skutkujących brakiem otrzymywania przez [...] powiadomień (informacji) o korespondencji przychodzącej na elektroniczną skrzynkę podawczą [...];
2. art. 55 § 1 P.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi dotyczącej informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi, w sytuacji gdy działanie skarżącego, polegające na wniesieniu - do skrzynki ePUAP - skargi na bezczynność organu po upływie około 32 miesięcy od daty wystosowania - w drodze wiadomości e-mail - żądania udostępnienia informacji publicznej nosi znamiona nadużycia prawa, które nie zasługuje na ochronę prawną, gdyż tak długi upływ czasu między zdarzeniami oraz bierność skarżącego w tym okresie świadczy o tym, że skarżący nie był zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej, o którą wnioskował, zaś instytucja skargi na bezczynność organu została w niniejszej sprawie wykorzystana w sposób instrumentalny;
3. art. 55 § 1 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie (niewskazanie) w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które z wymienionych w tymże uzasadnieniu kryteriów (okoliczności) wymierzenia grzywny w wysokości akurat 400 zł zostały zakwalifikowane przez Sąd pierwszej instancji jako przemawiające na korzyść organu, a które na niekorzyść, jak również nieuzasadnione uznanie, że działalność [...] jako samorządowej placówki doskonalenia zawodowego nauczycieli obejmuje kształcenie nauczycieli w kwestiach związanych z obsługą ogólnopolskiej platformy teleinformatycznej służącej do kontaktu obywateli z administracją (ePUAP).
Mając na uwadze powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na zażalenie K. J. wniósł o jego oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 55 § 1 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Uprawnienie sądu do nałożenia na organ grzywny aktualizuje się zatem w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. Nie budzi przy tym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że naruszenie obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. jest jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia organowi grzywny. Obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny. Wskazuje na to NSA w uzasadnieniu uchwały z dnia 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09, w której wskazano, że ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela także pogląd wyrażony w uzasadnieniu powyższej uchwały, że nałożenie grzywny za przekroczenie terminu z art. 54 § 2 P.p.s.a. wiąże się z funkcją represyjną, albowiem możliwość nałożenia grzywny na organ realizuje konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną, ponieważ służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ, jak i przez pozostałe organy administracji.
Motywacja organu i okres naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. może natomiast mieć wpływ na ocenę, czy nałożenie grzywny w określonej wysokości znajduje w danej sytuacji uzasadnienie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż orzeczenie sądu w przedmiocie nałożenia grzywny na organ ma charakter uznaniowy, a sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym także przyczyny niewypełnienia obowiązku (powołana wyżej uchwała NSA w sprawie II GPS 3/09, ponadto postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OZ 382/14). Za NSA orzekającym w sprawie o sygn. akt I OZ 1259/13 przyjąć także należy, że sąd administracyjny - rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 P.p.s.a., a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, należy podnieść, że jedyną materialną przesłanką wymierzenia organowi grzywny jest uchybienie terminu w przekazaniu sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Sąd nie ocenia w takiej sytuacji czy działanie wnioskodawcy nosiło znamiona nadużycia prawa. Bada jedynie, czy został złożony wniosek o wymierzenie grzywny i czy skarga wraz z aktami sprawy została złożona do Sądu w terminie zakreślonym prawem. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarga na bezczynność organu została przekazana do Sądu pierwszej instancji z przekroczeniem terminu określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Fakt ten uzasadnia zatem wymierzenie organowi grzywny.
Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości wymierzonej grzywny i jej uzasadnienia, wyjaśnić należy, że ustalenie wysokości grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, wymierzając grzywnę, wskazał, że na jej wysokość wpływa rozmiar przekroczonego terminu, przedmiot sprawy (udostępnienie informacji publicznej) oraz wyjątkowo długi okres jaki upłynął od sformułowania przez wnioskodawcę żądania udostępnienia informacji publicznej (wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r.) do wniesienia skargi na bezczynność (skarga z dnia [...] września 2020 r.). Istotna była również okoliczność, iż przekazanie skargi nastąpiło w terminie 3 dni od dnia, w którym organ rzeczywiście powziął informację o złożeniu przez stronę skargi. Zatem WSA w Warszawie uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku ciążącego na organie, a także wpłynie na prawidłowe działanie podmiotu w przyszłości.
Wymierzenie grzywny było uzasadnione z uwagi na niedochowanie przez organ należytej staranności w prowadzeniu skrzynki ePUAP. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Tym samym ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie stronę skarżącą.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.