III OW 98/25

III OW 98/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 47 ust. 5 w zw. z art. 47 ust. 8
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa P. a Starostą Powiatu R. przez wskazanie organu właściwego w sprawie usunięcia odpadów postanawia wskazać Marszałka Województwa P. jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
W piśmie z 11 grudnia 2025 Marszałek Województwa P. (dalej: "Marszałek"), złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Powiatu R. (dalej: Starosta) przez wskazanie organu właściwego w sprawie usunięcia odpadów.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z 4 listopada 2025 r. Starosta przekazał Marszałkowi wezwanie K.F. do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 26a, ust. 1 i art. 26a, ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach dotyczącego wydania decyzji nakazującej M.P. usunięcie odpadów złożonych na działkach o nr ewid. [...] w K.
Z przekazanej przez Starostę dokumentacji wynika, że decyzją z 18 maja 2006 r., znak: ROŚ. 7660/2/06 Starosta udzielił M.P. prowadzącej Zakład Separacji Odpadów [...] z siedzibą w S. pozwolenia na wytwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i odzysk odpadów na działkach o nr ewid. [...] położonych w m. K., gmina O. Gospodarowanie odpadami odbywało się na terenie dzierżawionym przez K.F. od Agencji Nieruchomości Rolnych w R. M.P. za zgodą właściciela, użytkowała działki w ramach poddzierżawy. Następnie w dniu 19 kwietnia 2007 r. J.P. złożył pismo informujące, że w dniu 24 lipca 2006 r. nabył wraz z żoną działkę o nr ewid. [...] w m. K. (działka nr. ewid. [...] została podzielona na działki o nr ewid. [...]). Jednocześnie właściciele działki oświadczyli, że nie wyrażają zgody na prowadzenie działalności związanej z odzyskiem odpadów na ich działce.
Ponieważ M.P. utraciła tytuł prawny do nieruchomości - przestała być prowadzącą instalacje w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i w tym stanie rzeczy Starosta decyzją z 21 kwietnia 2011 r., znak: ROŚ.7660/13/08/09/10/11 stwierdził wygaśnięcie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na odzysk, zbieranie i transport odpadów.
W opinii Starosty, Marszałek jest organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 26a, ust. 1 i art. 26a, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nakazującej M.P. usunięcie odpadów.
Zdaniem Marszałka, bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje kwestia, który organ byłby właściwy w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów dla zakładu separacji odpadów. W chwili obecnej przedmiotem sporu jest ustalenie organu właściwego do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Marszałek zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 26a, ustawy o odpadach w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi.
Marszałek stwierdził, że wniosek przekazany przy piśmie z 4 listopada 2025 r. powinien być rozpatrywany pod kątem regulacji zawartej w art. 47 ust. 8 ustawy o odpadach, z której wynika, że w przypadku stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przepisy ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio. Zatem wygaśnięcie zezwolenia, powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem. Stosownie do art. 47 ust. 9 ustawy o odpadach w przypadku, o którym mowa w ust. 8, nie stosuje się przepisów art. 26 ust. 2 i 3 (dotyczących wydania decyzji w przedmiocie nakazania posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania).
Ponadto Marszałek zauważył, że Starosta decyzją z 21 kwietnia 2011 r., znak: ROŚ.7660/13/08/10/11 stwierdził wygaśnięcie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na odzysk, zbieranie i transport odpadów innych niż niebezpieczne, udzielonego M.P., w której nie wskazał terminu na usunięcie odpadów. Jednakże brak ustawowego terminu, w którym posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać obowiązek usunięcia odpadów nie oznacza, że nie jest on w ogóle zobowiązany do usunięcia odpadów. W takiej sytuacji powinien on usunąć odpady bez zbędnej zwłoki a doprowadzenie do wykonania obowiązków polegających na usunięciu odpadów może nastąpić jedynie w drodze egzekucji administracyjnej wszczętej przez właściwy organ. W tym przypadku egzekucję tego obowiązku winien był przeprowadzić Starosta.
W odpowiedzi Starosty na wniosek wskazano, że przyczyną wygaśnięcia decyzji, nie były negatywne skutki w środowisku w związku z prowadzoną działalnością, lecz utrata tytułu prawnego do nieruchomości, co wykluczało prowadzenie dalszego gospodarowania odpadami. Organ nie miał obowiązku zawierać w tej decyzji warunków i terminu usunięcia odpadów. W takich sytuacjach obowiązek usunięcia odpadów powstaje z mocy prawa z dniem wygaśnięcia zezwolenia.
Obecnie obowiązujące normy prawne zmieniły zakres rzeczowy i podmiotowy organów w zakresie decyzji dotyczących gospodarowania odpadami. Właściwość organów w sprawach decyzji odpadowych została opisana w art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
W przypadku wygaśnięcia decyzji odpadowej nie jest wydawana decyzja zobowiązująca do usunięcia odpadów w określonym terminie (jak to ma miejsce przy cofnięciu zezwolenia odpadowego - art. 47 ust. 5 u.o.). Jeśli podmiot, którego zezwolenie odpadowe wygasło, nie wykona obowiązku usunięcia i zagospodarowania odpadów, to doprowadzenie do wykonania tych obowiązków może nastąpić w drodze egzekucji administracyjnej wszczętej przez właściwy organ. Właściwość organu w tym zakresie powinna zostać ustalona z uwzględnieniem obecnie obowiązującego stanu prawnego. Kluczowe znaczenie ma więc ustalenie organu, który byłby właściwy w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów dla zakładu separacji odpadów - gdyż organem właściwym do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów jest organ właściwy do wydania tej decyzji.
Z posiadanej dokumentacji wynika, że zakład separacji odpadów zlokalizowany na działkach o nr ewid. [...] w K. jest instalacją do przetwarzania odpadów, o całkowitej pojemności 70 000 Mg.
Zatem Zakład jest instalacją zaliczaną do § 2 ust. 1 pkt 47) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych na podstawie art. 60 ustawy ocenowej jako: "instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, z późn. zm.4)" - do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
W świetle art. 41 ust. 3, pkt 3 ppkt 1) lit. a) obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz art. 378 ust. 2a, pkt 2) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - Marszałek Województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Wobec powyższego organem właściwym do udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów dla Zakładu Separacji Odpadów w K. jest Marszałek Województwa. W przedmiotowej sprawie właściwym do wydania decyzji, na podstawie art. 26a, ust. 1 i 26a, ust. 2 pkt 2) ustawy o odpadach, nakazującej usunięcie odpadów złożonych na działkach o nr ewid. [...] położonych w K. - jest Marszałek.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Organy uczestniczące w niniejszym postępowaniu błędnie zatarły różnice między trzema trybami usunięcia odpadów przewidzianymi w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach).
W pierwszej kolejności należy wskazać, że z art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach wynika, że na posiadaczu odpadów z mocy samego prawa ciąży obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku, gdy posiadacz odpadów tego obowiązku nie realizuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.
Drugą z podstaw prawnych usunięcia odpadów jest art. 26a, ust. 1 ustawy o odpadach. W przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. W celu wykonania tego obowiązku, właściwy organ określa, w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi zakres i termin udostępnienia przez niego powierzchni ziemi, obiektów lub innych miejsc, w których znajdują się odpady; zakres i sposób przeprowadzenia działań mających na celu usunięcie odpadów przez ten organ; termin rozpoczęcia i zakończenia działań. Z regulacji tej jednoznacznie wynika, że to organ jest podmiotem obowiązanym do usunięcia odpadów i gospodarowania nimi w przypadku konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów z uwagi na zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub środowiska.
Po trzecie, obowiązek usunięcia odpadów może wynikać z art. 47 ust. 8 w zw. z art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach. W przypadku wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przepisy ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio. W tym stanie rzeczy posiadacz odpadów, któremu wygasło zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt, w terminie wskazanym w decyzji.
Na wstępie dalszych rozważań należy zauważyć organy pozostające w sporze nie dokonały choćby wstępnej oceny wezwania K.F. "do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 26a, ust. 1 i art. 26a, ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach dotyczącego wydania decyzji nakazującej M.P. usunięcie odpadów złożonych na działkach o nr ewid. [...] w K.". W oparciu o wskazaną w żądaniu podstawę prawną, tj. art. 26a, ust. 1 i art. 26a, ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach nie można nałożyć na ewentualnego posiadacza odpadów obowiązku ich usunięcia. Wskazane przepisy stanowią podstawę prawną do podjęcia przez organ działań polegających na usunięciu i zagospodarowaniu odpadów.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z 21 czerwca 2016 r. Wójt Gminy O. umorzył postępowanie w sprawie obowiązku usunięcia odpadów zmagazynowanych na działkach nr [...] w K. nie podejmując dalszych działań zmierzających do wydania decyzji zobowiązującej posiadacza odpadów na ich usunięcia. Powyższe rozstrzygnięcie było podejmowane na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. W niniejszej sprawie Wójt nie został wskazany jako organ pozostający w sporze. Co istotne, w przypadku obowiązku usunięcia odpadów w związku z wygaśnięciem zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie stosuje się przepisów dotyczących nakazania posiadaczowi odpadów usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.
Odnosząc się do obowiązku podjęcia działań polegających na usunięciu odpadów i ich zagospodarowania na podstawie art. 26a, ust. 1 ustawy o odpadach wyjaśnić należy, że ze zgromadzonych akt nie wynika, aby organy dokonywały choćby wstępnych ustaleń odnośnie przesłanek zastosowania tego przepisu. Przesłanką usunięcia odpadów na podstawie art. 26a, ust. 1 ustawy o odpadach jest konieczność niezwłocznego usunięcia odpadów ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Organy pozostające w sporze nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w tym zakresie. Niemniej jednak, zgodnie z art. 26a, ust. 2 ustawy o odpadach właściwym organem do usunięcia odpadów na tej podstawie prawnej jest organ właściwy do wydania decyzji w przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem nieważności, uchyleniem lub wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami.
W tym kontekście nieprawidłowe jest stanowisko Marszałka, zgodnie z którym: "Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje kwestia, który organ byłby właściwy w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów dla Zakładu Separacji Odpadów zlokalizowanego w K. W chwili obecnej przedmiotem sporu jest ustalenie organu właściwego do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów.".
Starosta ustalił, że Zakład Separacji Odpadów zlokalizowany na działkach o nr ewid. [...] w K. jest instalacją do przetwarzania odpadów, o całkowitej pojemności 70 000 Mg. Zakwalifikował przy tym zakład jako instalację zaliczaną do § 2 ust. 1 pkt 47) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. jako: "instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, z późn. zm.)", a zatem zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Powoływany art. 26a, ust. 1 ustawy o odpadach jest przepisem szczególnym względem ogólnej regulacji obowiązku usunięcia odpadów wynikającego z wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na zbieranie odpadów. Z art. 47 ust. 8 ustawy o odpadach w związku z art. 47 ust. 3 i ust. 5 tej ustawy wynika, że wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem, a posiadacz odpadów, którego zezwolenie wygasło, jest zobowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt. Starosta, decyzją z 21 kwietnia 2011 r., znak: ROŚ.7660/13/08/09/10/11, stwierdził wygaśnięcie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na odzysk, zbieranie i transport odpadów innych niż niebezpieczne. W decyzji tej nie określono terminu, w którym posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać obowiązki, o których stanowi obecnie art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia ma jednak charakter deklaratoryjny i potwierdza wygaśniecie pozwolenia, które następuje z mocy prawa. Z mocy prawa powstaje również obowiązek usunięcia odpadów. Doprowadzenie do wykonania tych obowiązków może nastąpić w drodze egzekucji administracyjnej wszczętej przez właściwy organ.
W tak zakreślonych ramach prawnych, należy odpowiedzieć na pytanie, który z organów pozostających w sporze jest organem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku usunięcia odpadów w trybie art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479) dla obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, organem uprawnionym jest organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku.
W obecnym stanie prawnym, organem tym jest właściwy miejscowo marszałek województwa, a więc Marszałek, co wynika z art. 47 ust. 5 w związku z art. 47 ust. 8 oraz w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach. Jednocześnie, jak już wyżej wskazano, organ ten jest właściwy do podjęcia działań polegających na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi, na podstawie art. 26a, ust. 1 w związku z art. 26a, ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Marszałka Województwa P. jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku.