III OW 97/25

III OW 97/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Pauter
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4, art. 15 par 1 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku dotyczącego zakłócenia stosunków wodnych postanawia: wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2025 r. (data prezentaty NSA) Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także jako: "Dyrektor PGWWP"), na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem PGWWP a Wójtem Gminy [...] (dalej także jako: "Wójt Gminy") w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] (dalej także jako: "wnioskodawca") z dnia 14 sierpnia 2025 r. dotyczącego zakłócenia stosunków wodnych.
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy wskazał, że nie ma kompetencji prawnych do podejmowania czynności administracyjnych w sprawie rowu melioracji szczegółowej – nie jest ani właścicielem ani zarządcą urządzenia wodnego. Ponadto Państwowego Gospodarstwo Wodne Wody Polskie reprezentuje Skarb Państwa w zakresie melioracji wodnych, tym samym decyzje administracyjne dotyczące urządzeń melioracji wodnych wydaje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, działając w imieniu państwa.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Dnia 18 sierpnia 2025 r. wnioskodawca złożył wniosek do Wójta Gminy o wszczęcie postępowania na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 960; dalej jako: "p.w."), w związku ze zmianą stanu wody na gruncie na terenie nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...], ze szkodą dla nieruchomości Wnioskodawcy nr [...] w tym samym obrębie.
Wójt Gminy przekazał w dniu 8 października 2025 r. wniosek do Dyrektora PGWWP w trybie art. 65 § 1 k.p.a.
Wójt Gminy przekazując wniosek założył, iż dotyczy on przywrócenia stanu poprzedniego rowu na działce nr [...], zaoranej przez właścicieli działek sąsiednich. W uzasadnieniu powołał się na art. 197 p.w., wskazując, że nieruchomość nr [...] figuruje w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę [...] jako "W" (wody płynące), co – zdaniem Wójta Gminy świadczy o istnieniu urządzenia wodnego. Jednocześnie stwierdził, że gmina nie sprawuje żadnych uprawnień właścicielskich ani zarządczych wobec tej nieruchomości, a właściciel jest nieustalony, Starosta [...] decyzją [...] z dnia 23.04.2012 r. zmienił zapis właściciela z "Skarb Państwa – właściciel, Wojewódzki Zarząd Melioracji – zarządca trwały" na "Nieustalony właściciel".
Dyrektor PGWWP wskazał, że zgodnie z art. 234 ust. 3 p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Naruszenie stosunków wodnych może wynikać z działań osób trzecich, jak przedstawia wnioskodawca, które przez swoje działania przyczyniły się do zakłócenia odpływu z nieruchomości wnioskodawcy. Treść wniosku jednoznacznie wskazuje, że przedmiotem sprawy jest zakłócenie stosunków wodnych na gruncie, odnosząc się wprost do dyspozycji art. 234 p.w. Organ administracji jest związany treścią wniosku strony i nie może samodzielnie zmieniać jego zakresu ani interpretować go w sposób dowolny (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; por. wyrok NSA II OSK 2329/11).
Fakt, czy "obiekt" spełnia kryteria urządzenia wodnego w rozumieniu Prawa wodnego, nie może być określany wyłącznie na podstawie danych z ewidencji. Decydujące znaczenie ma faktyczne istnienie i funkcja rowu jako urządzenia wodnego, a nie jego formalny wpis do ewidencji, który ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny (por. WSA Warszawa VII SA/Wa 1234/19).
W niniejszej sprawie brak jest dowodów na istnienie urządzenia wodnego w rozumieniu art. 16 pkt 65 p.w., a w ewidencji urządzeń melioracji wodnych (art. 196 p.w.) prowadzonej przez Dyrektora PGWWP nie figuruje żadne urządzenie na wskazanej nieruchomości
PGWWP realizują zadania określone w art. 240 p.w., w tym prowadzą postępowania dotyczące zgód wodnoprawnych (art. 190-191 p.w.). Kompetencje te obejmują m.in. wykonanie lub przebudowę urządzeń wodnych, ale nie rozstrzyganie sporów dotyczących zmiany stosunków wodnych na gruncie, które – stosownie do art. 234 p.w. – należą do kompetencji wójta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Spory o właściwość i kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dla powstania sporu istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór z innym organem.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wniosek dotyczący zakłócenia stosunków powinien zostać rozpoznany w trybie art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne czy też w trybie art. 234 tej ustawy.
Zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód.
Natomiast zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
W pierwszym przypadku organem właściwym jest odpowiedni organ Wód Polskich, przy czym zadania Wód Polskich zostały szczegółowo uregulowane w art. 240 ustawy Prawo wodne, zaś w drugim przypadku organem właściwym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
Hipotezy norm dekodowanych z przepisów art. 234 i art. 191 ustawy Prawo wodne są różne. Norma z art. 234 ust. 3 ustawy Prawa wodne ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu Wód Polskich w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Szeroki jest także katalog urządzeń wodnych wynikający z definicji sformułowanej w art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którą przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Nie jest to jednak katalog nieograniczony, a jak wynika z akt sprawy brak jest dowodów na istnienie urządzenia wodnego w rozumieniu art. 16 pkt 65 p.w., a w ewidencji urządzeń melioracji wodnych (art. 196 p.w.) prowadzonej przez Dyrektora PGWWP nie figuruje żadne urządzenie na wskazanej nieruchomości.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zmianą stanu wody na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, co też wprost wynika z wniosku z dnia 18 sierpnia 2025 r. W tej sytuacji, organem właściwym w sprawie nie będzie właściwy miejscowo dyrektor zarządu zlewni, lecz właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Oznacza to, że organem właściwym w sprawie zakreślonej wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest Wójt Gminy [...].
Z tych względów i na podstawie art. 4 p.p.s.a. i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.