III OW 93/25

III OW 93/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-02-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-11-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Kazimierz Bandarzewski
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 960
art. 234 ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy G. o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy G. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowalnego Powiatu G. przez wskazanie organu właściwego w sprawie zalewania nieruchomości postanawia wskazać Wójta Gminy G. jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
W piśmie z 18 listopada 2025 Wójt Gminy G. (dalej: "Wójt"), złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Powiatu G. (dalej: "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego", "Powiatowy Inspektor") przez wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu właściwego w sprawie zalewania nieruchomości ze względu na niewłaściwe odprowadzanie wód opadowych.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 29 lipca 2025 r. do Wójta wpłynęło pismo dotyczące zalewania nieruchomości ze względu na niewłaściwe odprowadzanie wód opadowych z sąsiedniej inwestycji deweloperskiej. W piśmie wskazano, że w wyniku zrealizowanej inwestycji większość powierzchni nieruchomości, na której jest ona zlokalizowana, została utwardzona, nie istnieje system retencji, odwodnienia lub rozsączania wód opadowych, co powoduje zalewanie sąsiedniej nieruchomości, to z kolei stanowi bezpośrednie zagrożenie dla fundamentów budynku na nieruchomości, konstrukcji wiaty garażowej oraz dla zdrowia mieszkańców. Z uwagi na powyższe w piśmie wniesiono o przeprowadzenie kontroli zagospodarowania wód opadowych z terenu inwestycji szeregowej, ustalenie czy inwestycja spełnia wymagania dotyczące ochrony środowiska i przepisów wodnych, podjęcie działań mających na celu usunięcie skutków zaniedbań oraz zapobieżenie dalszemu zalewaniu działki.
Wójt pismem z 13 sierpnia 2025 r. wystąpił do Starosty o wydanie uwierzytelnionej kserokopii decyzji pozwolenie na budowę oraz projektu budowlanego inwestycji, której dotyczy pismo, a jednocześnie wystąpiono do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli w zakresie zgodności zrealizowanej inwestycji z wydanym przez Starostę pozwoleniem na budowę.
Na podstawie uzyskanej dokumentacji oraz ogólnodostępnej ortofotomapy zauważono, że teren przy budynkach w znacznym stopniu został utwardzony kostką betonową pełną, zaś z planu zagospodarowania terenu etap II wynika, że teren ten powinien zostać utwardzony kostką ażurową, co oznacza, że powierzchnia biologicznie czynna określona w projekcie budowlanym jest inna niż występująca w rzeczywistości. W związku powyższym zawiadomieniem z 11 września 2025 r. Wójt przekazał zgodnie z właściwością pismo do Powiatowego Inspektora w celu rozstrzygnięcia sprawy.
W odpowiedzi na zawiadomienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.) wskazując, że to projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, dołącza do dokumentacji budowy odpowiednie informacje dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia. Organ nadzoru budowlanego poinformował również o wydaniu zaświadczeń o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy budynków jednorodzinnych dwulokalowych (dwukondygnacyjnych) w zabudowie szeregowej.
Ponadto Powiatowy Inspektor poinformował o przeprowadzeniu kontroli w dniu 17 września 2025 r. w sprawie zagospodarowania działek w zakresie legalności istniejącej zabudowy oraz w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. W wyniku kontroli ustalono, że właściciele nieruchomości, o których mowa wyżej, wykonali szereg dodatkowych utwardzeń w postaci chodników i tarasów, które powstały już po zakończeniu inwestycji związanej z budową budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Wskazał, że wykonanie dodatkowych utwardzeń, po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy nie jest skutkiem realizowanych robót budowlanych, związanych z uzyskanym pozwoleniem na budowę, w szczególności zmiany te nie wynikają z dokonania istotnego odstępstwa, zatem występuje brak podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora.
Podkreślone przez Wójta zostało, że zgodnie z punktem 3.2 c decyzji Wójta z 2 października 2020 r. nr [...] o warunkach zabudowy winien być zachowany wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki minimum 50%. Z kolei w decyzji pozwolenie na budowę z 16 listopada 2020 r. oraz decyzji z 30 grudnia 2021 r. wskazano, że wody opadowe odprowadzane będą na teren działki inwestora.
Zwiększenie powierzchni nieprzepuszczalnej spowodowało zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej określonej w decyzji o warunkach zabudowy. Takie odstępstwo, w ocenie Wójta, ma charakter istotny (p. art. 36a ust. 5 pkt 5 ustawy Prawo budowlane). Powiatowy Inspektor uznając zmianę za "nieistotne odstępstwo", nie zweryfikował, czy oświadczenie projektanta o zachowaniu wymogów projektu budowlanego jest zgodne ze stanem faktycznym oraz czy w wyniku wykonanych robót została zachowana wymagana wielkość powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem Wójta, ocena, czy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ma miejsce i w jakim zakresie, należy do organu nadzoru budowlanego, który jest związany postanowieniami art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane.
W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor wniósł o odrzucenie wniosku lub wskazanie Wójta jako organu właściwego do załatwienia sprawy.
Powiatowy Inspektor zaznaczył że zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowalne, do zadań organu nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Do zadań i kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego należy więc m.in. sprawdzenie kompletności dokumentów załączonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy. W przypadku stwierdzenia przez organ, że dokumenty załączone do zawiadomienia o zakończeniu budowy są, niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości organ nadzoru budowlanego wzywa do uzupełnienia braków. Powiatowy Inspektor zaznaczył, że kwalifikacji dokonuje tylko i wyłącznie projektant, a organ nadzoru budowlanego jest właściwy w sprawie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Podkreślone zostało, że ogólnodostępna mapa udostępniona na portalu geoportal.gov.pl nie stanowi dokumentu formalnoprawnego, na podstawie którego dokonuje się weryfikacji zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu. Wobec powyższego jeśli Wójt posiadał wątpliwości co do kwalifikacji odstąpień od zatwierdzonego projektu, winien najpierw zwrócić się do organu nadzoru budowlanego z prośbą o udzielenie informacji czy w przedmiotowym zakresie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa, bądź z prośbą o uzyskanie dokumentacji związanej z zakończeniem budowy przedmiotowych budynków.
Z przedstawionej mapy inwentaryzacji powykonawczej oraz z oświadczenia kierownika budowy, a także przedstawionych rysunków zamiennych wynika, że dokonano zmian dotyczących działki nr [...] kwalifikując je, jako zmiany nieistotne, a mianowicie zmiana dotycząca powierzchni betonowej i ukształtowania terenu utwardzonego kostką. Należy zauważyć, że powyższe zmiany, które zostały zakwalifikowane przez projektanta jako zmiany nieistotne nie wpłynęły na zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej.
Odnotowane zostało przez Powiatowego Inspektora, że obecni właściciele przedmiotowych budynków wykonali szereg utwardzeń, które powstały już po skutecznym zakończeniu budowy budynków mieszkalnych. Należy nadmienić, że oprócz przeprowadzenia analizy dokumentacji związanej z zakończeniem budowy rzeczonych budynków Powiatowy Inspektor przeprowadził kontrolę podczas, której sprawdzona została poprawność zagospodarowania i legalność istniejącej zabudowy działek wskazanych we wniosku. Z przeprowadzonych kontroli zostały sporządzone protokoły. Na kontroli ustalono, że obecni właściciele wykonali dodatkowe utwardzenia, a także wybudowane zostały dodatkowe budynki pełniące w większości funkcje gospodarcze. Kwestia zabudowy działek pozostałymi budynkami jest analizowana przez organ. W przypadku stwierdzenia naruszeń obowiązujących przepisów prawa miejscowego, bądź też ustawy prawo budowlane, czy warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ nadzoru budowlanego będzie wdrażał i prowadził procedury administracyjne przewidziane, oraz wymagane przepisami ustawy Prawo budowlane. Podkreślił jednak, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo Budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych oraz terenach zamkniętych. Podwyższenie terenu nieruchomości już zabudowanej, jeżeli nie jest związane z wykonywaniem robót budowlanych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wykracza poza kompetencje organów nadzoru budowlanego.
Podkreślone przez Powiatowego Inspektora zostało, że wykonanie dodatkowych utwardzeń terenu na działkach przez obecnych właścicieli po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej nie jest skutkiem realizowanych robót.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Podstawowym przepisem regulującym kwestię zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie jest art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r., poz. 960 ze zm.; dalej: "Prawo wodne"), który stanowi że: "Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności".
W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której była realizowana inwestycja budowlana, a wnioskodawca negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość upatruje w realizacji inwestycji budowlanej. Pamiętać należy, że zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2022 r., poz. 1225 ze zm.; dalej: "rozporządzenie") w toku realizacji procesu inwestycyjnego dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Sprawdzenie natomiast czy takie działania mają miejsce jest obowiązkiem organów nadzoru budowlanego. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego - Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał takiej weryfikacji. Ustalono, że niewielka zmian poziomu terenu nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę, podczas której sprawdzona została poprawność zagospodarowania i legalność istniejącej zabudowy działek wskazanych we wniosku. Na kontroli ustalono, że obecni właściciele wykonali dodatkowe utwardzenia, a także wybudowane zostały dodatkowe budynki pełniące w większości funkcje gospodarcze. Podkreślone zostało przez Powiatowego Inspektora, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo Budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych oraz terenach zamkniętych.
Kwestia zabudowy działek pozostałymi budynkami nie została rozstrzygnięta przez organ. We wniosku ani w odpowiedzi na wniosek nie zawarto jednak informacji, aby trwały obecnie roboty budowlane.
Wobec powyższego, w dotychczas ustalonym przez organy stanie faktycznym, właściwy do rozpoznania sprawy w oparciu o art. 234 ust. 3 Prawa wodnego będzie Wójt.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Wójta Gminy G. jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku.