III OW 84/22

III OW 84/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Ł. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Ł. a Starostą Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie zmiany decyzji zezwalającej na zbieranie i przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa Ł. jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Marszałek Województwa Ł. wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Z. poprzez wskazanie Starosty Z., jako organu właściwego w sprawie załatwienia wniosku spółki "X" Sp. z o.o. – dalej: "spółka" o zmianę decyzji Marszałka Województwa Ł. z dnia 16 stycznia 2015 r. znak: [...], zezwalającej na zbieranie i przetwarzanie odpadów na terenie nieruchomości o nr ewid. działki [...], zlokalizowanej w m. W., gm. O. Jak wskazano, w przedmiotowej sprawie odpady przed zastosowaniem procesu przetwarzania R3 – recykling i odzysk materiałów nieorganicznych, poddawane są procesowi R13 - magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1 - R12 (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów). Zgodnie z treścią wniosku moc przerobowa instalacji do przetwarzania odpadów w procesie R3 wynosi 4,5 Mg/dobę (strona nr 3 wniosku z dnia 26 marca 2021 r.), zaś łączna ilość odpadów poddawanych przetworzeniu zarówno w procesie R3 jak i R13 wynosi 150 Mg/rok. Spółka na przedmiotowym terenie prowadzi także zbieranie odpadów. Marszałek Województwa Ł. w ramach podjętych czynności wyjaśniających podjął działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego i pismem z dnia 10 maja 2022 r. wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi spółka wyjaśniła, że w procesie R13 magazynuje 150 Mg odpadów na rok, a dobowa zdolność przyjmowanych odpadów do przetwarzania nie przekracza 10 Mg oraz że wszystkie magazynowane odpady są kierowane do przetwarzania metodą R3, przy wydajności 4,5 Mg/dobę. Nadto spółka prowadzi również zbieranie odpadów. Dalej organ wnioskujący wskazał, że w trakcie obowiązywania przedmiotowej decyzji, w wyniku nowelizacji z 2015 r., zmianie uległ art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach - który pierwotnie brzmiał: "w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, o których mowa w ust. 3, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa". W związku z powyższym, w tamtym czasie tj. przed nowelizacją z 2015 r., marszałkowie województw byli zawsze właściwi do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów - takiego, jakie posiada spółka - nawet jeśli oba przedsięwzięcia (zarówno planowane zbieranie, jak i przetwarzanie odpadów) pozostawały we właściwości starostów. Po nowelizacji z 2015 r. zmieniono art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach wskazując, iż: "w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Jednocześnie, zgodnie z art. 54 ustawy nowelizującej z 2015 r., do postępowań prowadzonych na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 45, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Reasumując, w ocenie organu wnioskującego, po wejściu w życie ustawy nowelizującej z 2015 r., biorąc pod uwagę, że postępowanie administracyjne z wniosku Spółki pozostawało zakończone, Marszałek Województwa Ł. utracił właściwość do zajmowania się sprawą przedsięwzięcia tej spółki.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Z. wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Ł. jako organu właściwego w sprawie. Wskazał, że z przekazanych przez Spółkę informacji wynikało, że:
- łączna masa odpadów poddawanych przetwarzaniu zarówno w procesie R3, jak i R13 wyniesie 150 Mg/rok,
- moc przerobowa instalacji do przetwarzania odpadów w procesie R3 wynosi 4,5 Mg/dobę,
- maksymalna masa odpadów magazynowanych jednocześnie w ramach przetwarzania wyniesie 50 Mg,
- łączna ilość odpadów wszystkich rodzajów magazynowanych jednorazowo w ramach przetwarzania nie przekroczy 50 Mg,
- największa masa odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji wyniesie 234 Mg.
Mając na względzie treść art. 29 ustawy o odpadach, w którym ustawodawca sformułował obowiązek przetwarzania odpadów w instalacjach lub urządzeniach, w ocenie Starosty Z. obiekty przeznaczone przez spółkę do magazynowania odpadów należało uznać za instalację do przetwarzania odpadów w procesie R13, a przy spełnieniu warunku dotyczącego zdolności przyjmowania odpadów w ilości nie mniejszej niż 10t na dobę, taką instalację zakwalifikować należało jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziaływujące na środowisko.
Reasumując, w świetle powyższego uznać należało, że przetwarzanie odpadów w procesie R13 będzie prowadzone w instalacji, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko czyli, że mamy do czynienia z przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziaływującym na środowisko.
Jak stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 z późn. zm.) – dalej: "ustawa o odpadach", organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest marszałek województwa. Ponadto zgodnie z art. 41 ust. 6 tejże ustawy w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Jeśli więc marszałek województwa posiada właściwość rzeczową do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, czy też zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to tym samym jest organem właściwym do jego zmiany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 4 P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).
Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oraz decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie. Wskazać również należy, że z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach wynika, że ustawodawca przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na dwie rodzaje działalności w zakresie gospodarki odpadami – zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów. Na wniosek podmiotu występującego o wydanie zezwolenia właściwy organ może także wydać tzw. decyzję łączną, a więc zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach). Do wydania tego rodzaju zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 8 ustawy o odpadach). Zasadą jest zatem uzyskanie dwóch odrębnych decyzji (zezwoleń), natomiast decyzja łączna jest wyjątkiem od tej zasady. Powyższe ma zasadniczy wpływ na wykładnię przepisów o właściwości organów w tych sprawach.
W rozpoznawanej sprawie mamy właśnie do czynienia z decyzją łączną bowiem "X" Sp. z o.o. wystąpiła o zmianę decyzji Marszałka Województwa Ł. z dnia 16 stycznia 2015 r. znak: [...], w sprawie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na terenie nieruchomości o nr ewid. [...], zlokalizowanej w m. W., gm. O. Zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma okoliczność, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47 oraz postanowienia NSA z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OW 31/21, LEX nr 3281979 i z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OW 95/21, LEX nr 3346561). To strona, a nie organ administracji decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko spółki, która wniosła o zmianę decyzji Marszałka Województwa Ł. z dnia 16 stycznia 2015 r., zezwalającej na zbieranie i przetwarzanie odpadów, w związku z koniecznością dostosowania jej treści do nowych wymogów prawnych. Jednocześnie sama spółka we wniosku i w dodatkowych wyjaśnieniach wskazała, że:
- łączna masa odpadów poddawanych przetwarzaniu zarówno w procesie R3, jak i R13 wyniesie 150 Mg/rok,
- moc przerobowa instalacji do przetwarzania odpadów w procesie R3 wynosi 4,5 Mg/dobę,
- maksymalna masa odpadów magazynowanych jednocześnie w ramach przetwarzania wyniesie 50 Mg,
- łączna ilość odpadów wszystkich rodzajów magazynowanych jednorazowo w ramach przetwarzania nie przekroczy 50 Mg,
- największa masa odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji wyniesie 234 Mg.
O kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nie decyduje, w tym przypadku, ilość magazynowanych odpadów lub faktyczna ilość przetwarzanych odpadów, ale okoliczność, że instalacja może przyjąć odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t. na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t.
Skoro więc w przedmiotowej sprawie instalacja może zmagazynować (przetworzyć w procesie odzysku R13) w tym samym czasie 234 Mg odpadów (więcej niż 10 ton odpadów) to oznacza to, że mamy do czynienia z instalacją mogącą przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę.
Wobec powyższego instalacja do przetwarzania odpadów w procesie R13 bezspornie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wskazanych w § 2 ust. 1 pkt. 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Tym samym właściwym organem w sprawie będzie Marszałek Województwa Ł., na podstawie art. 41 ust. 3 pkt lit. a ustawy o odpadach. Z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.