III OW 75/25

III OW 75/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6480
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 127 par 2, art. 17 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Podlaskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białymstoku w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku jako organ właściwy do rozpoznania odwołania.
Uzasadnienie
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wnioskiem z dnia 8 września 2025 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białymstoku w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie numerów NIP wykonawców prac geodezyjnych i numerów uprawnień zawodowych kierowników prac geodezyjnych zgłoszonych w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 30 czerwca 2025 r., poprzez wskazanie, że właściwym w sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku.
Z uzasadnienia wniosku wynika, że Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia 30 lipca 2025 r., odmówił W.I. udostępnienia informacji publicznej w zakresie numerów NIP wykonawców prac geodezyjnych i numerów uprawnień zawodowych kierowników prac geodezyjnych zgłoszonych w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 30 czerwca 2025 r. W pouczeniu decyzji organ wskazał, że odwołanie od niej przysługuje do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku. Po wpłynięciu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, pismem z dnia 11 sierpnia 2025 r. przekazało odwołanie według właściwości do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W dniu 18 sierpnia 2025 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zwrócił nadesłane odwołanie do Kolegium, jednakże Kolegium przy piśmie z dnia 27 sierpnia 2025 r. ponownie przekazało złożone odwołanie do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Inspektor Nadzoru wskazał, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.) bowiem wniosek dotyczył udostępnienia informacji z rejestru prac geodezyjnych, który nie jest materiałem zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny to zbiór danych prowadzonych na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentacja zawierająca wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne. Częścią państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny, prowadzony przez starostów i prezydentów miast na prawach powiatu przy pomocy geodetów powiatowych. W dniu 30 kwietnia 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, wydał rozporządzenie w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w którym określone zostały rodzaje materiałów i zbiorów danych gromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz sposób i tryb ich udostępnienia. Zatem zgodnie z § 5 tego rozporządzenia, w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym gromadzone są zbiory danych, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia oraz dokumentacja zawierająca wyniki prac geodezyjnych lub dokumenty utworzone w wyniku realizacji tych prac. Powyższe materiały i dokumenty zwane są "materiałami zasobu" i pozyskiwane są do zasobu w wyniku realizacji prac geodezyjnych lub kartograficznych oraz działań organu prowadzącego zasób. Przy czym w świetle przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, udostępnienie materiałów zasobu odbywa się na wniosek strony złożony na przewidzianym prawem formularzu i co do zasady następuje odpłatnie (art. 40a ust. 1). Zatem biorąc pod uwagę wyżej przywołane przepisy wskazać należy, iż rejestr prac geodezyjnych i kartograficznych nie jest materiałem zasobu lecz rejestrem publicznym prowadzonym przez starostę, który zawiera dane o zgłoszonych pracach geodezyjnych i kartograficznych, w tym informacje o ich celu, wykonawcy, kierowniku prac, a także o położeniu przestrzennym i powierzchni obszaru, którego dotyczyły. Głównym celem tego rejestru jest gromadzenie i udostępnianie informacji o działalności geodezyjnej i kartograficznej w celu zapewnienia przejrzystości oraz kontroli nad tego typu pracami. Powyższe informacje stanowią przejaw działania uprawnionego organu i mieszczą się w pojęciu informacji publicznej (która obejmuje zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego). W związku z tym, informacje z rejestru prac geodezyjnych - nie stanowiące materiałów zasobu, nie mogą być udostępnione w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, lecz winny być udostępnione w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Inspektor zwrócił uwagę, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nie zapadła w przedmiocie odmowy udostępnienia materiałów zasobu w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ale w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie może być organem odwoławczym od tej decyzji. Inspektor wskazał przy tym, że zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Organem wyższego stopnia w stosunku do starosty (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze. Inspektor podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera przepisów szczególnych ustalenia właściwości instancyjnej w sprawach weryfikacji decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W zakresie właściwości instancyjnej nie ma również podstaw do zastosowania regulacji wynikającej z ustaw materialnoorawnych, z których zakresem przedmiotowym związana jest żądana informacja publiczna. Zatem właściwość instancyjną należy ustalić, co do zasady, na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., to zaś oznacza, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji starosty o odmowie udostępnienia informacji publicznej będzie samorządowe kolegium odwoławcze. Ponadto Inspektor wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o wskazanie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania. W ocenie Kolegium, ponieważ przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewidują szczegółowych zasad udostępniania danych z rejestru prac geodezyjnych, informacje publiczne zawarte w tym rejestrze powinny podlegać udostępnieniu w trybie i na zasadach wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwzględnieniem art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Stąd też zasadne było przekazanie odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej Podlaskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 1427, dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Przedmiotem sporu kompetencyjnego pomiędzy organami administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego może być właściwość ustawowa organów administracji publicznej, a zatem zarówno właściwość rzeczowa, jak też właściwość miejscowa oraz właściwość instancyjna. Właściwość instancyjna to zdolność prawna organu administracji publicznej do weryfikacji rozstrzygnięć (decyzji, postanowień) podejmowanych w postępowaniu administracyjnym.
W rozpoznawanej sprawie doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego, którego przedmiotem jest właściwość instancyjna (dwa organy uznały się za niewłaściwe do rozpoznania odwołania od decyzji prezydenta o odmowie udostępnienia informacji publicznej).
Ogólne zasady określające właściwość organów odwoławczych zostały uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Spór objęty wnioskiem stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania powstał w ramach postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Zasady postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej zostały określone przede wszystkim w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która nie przewiduje żadnych szczególnych regulacji dotyczących właściwości organu odwoławczego, poza normą wynikającą z art. 17 tej ustawy, w myśl której od decyzji podmiotu niebędącego organem administracji publicznej przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sytuacja taka nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana przez organ administracji samorządowej – Prezydenta Miasta [...].
Stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., a zatem właściwość instancyjną należy ustalić, co do zasady, na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. Skoro zatem, jak wspomniano, w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która zawiera przepisy proceduralne o charakterze szczególnym w stosunku do przepisów k.p.a., nie przewidziano odrębnie organu właściwego do rozpoznania odwołania, to właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej będzie samorządowe kolegium odwoławcze.
Bez znaczenia w tej sytuacji jest podnoszona przez Kolegium kwestia zakresu przedmiotowego wniosku. Okoliczność, że wnioskodawca żądał udostępnienia materiałów związanych z działalnością Prezydenta jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, nie powoduje zmiany właściwości instancyjnej. Należy bowiem podkreślić, że spór kompetencyjny nie powstał w sprawie, w której mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tych przepisów organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej nie stosował. Stąd też stanowisko Kolegium, które uznało, że odwołanie winien rozpoznać Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organ wyższego stopnia w sprawach z zakresu prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym ustalając właściwość instancyjną, w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, nie ma podstaw do stosowania regulacji wynikających z ustaw materialnoprawnych, z których zakresem przedmiotowym związana jest żądana informacja publiczna (por. postanowienia NSA z dnia 29 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 187/11 oraz I OW 198/11).
Należy zwrócić uwagę, że przedmiotem sprawy, w której doszło do sporu kompetencyjnego, nie jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, a rozstrzygnięcie o zgodności z prawem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wyjaśnić należy, że do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 P.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, 201, 203 i 204 P.p.s.a. i tylko w tych przypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 P.p.s.a.). Żaden ze wskazanych przepisów nie może być stosowany w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200 P.p.s.a. Przepis ten wyraźnie odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. O dochodzeniu praw w ogóle nie można mówić w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, ponieważ w takiej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego co do właściwości organu i to najczęściej w sytuacji, gdy każdy z organów pozostających w sporze prezentuje inne stanowisko w kwestii właściwości organu. Organ występujący z wnioskiem w takiej sytuacji nie dochodzi swych praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Brak jest zatem podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów w sprawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.