III OW 74/23

III OW 74/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 74 ust. 1 pkt 4 i ust. 1 pkt 1 lit. f
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu a Wójtem Gminy Stare Miasto w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach postanawia: wskazać Wójta Gminy Stare Miasto jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Pismem z 28 lutego 2023 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu wniósł o rozstrzygnięcie pozytywnego sporu kompetencyjnego, który zaistniał pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy Stare Miasto, przez wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu jako organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa Gazociągu DN 200, MOP 6,3 MPa na terenie gminy Stare Miasto odcinek od Centrum Logistycznego w Żdżarach do śluzy odbiorczej w Ruminie", prowadzonego na wniosek P. sp. z o.o. w T..
Z wniosku Dyrektora wynika, że postępowanie w ww. sprawie prowadzi Wójt, jako organ właściwy w sprawie na dzień złożenia przez spółkę wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.; dalej "ustawa z 3 października 2008 r."). Na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 922; dalej "ustawa nowelizująca") powyższa inwestycja stała się inwestycją towarzyszącą terminalowi, zaś w takiej sytuacji art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z 3 października 2008 r. przewiduje właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Wójt jednak nie przekazał sprawy Dyrektorowi, bowiem w jego ocenie przepisy przejściowe zawarte w ustawie nowelizującej nie są jasne i możliwa jest ich interpretacja, zgodnie z którą to właśnie Wójt pozostał organem właściwym w sprawie.
Zdaniem Dyrektora kluczowe w niniejszym sporze jest prawidłowe rozumienie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do postępowań w sprawach dotyczących m.in. inwestycji w zakresie terminalu i inwestycji towarzyszących inwestycjom w zakresie terminalu, o których mowa odpowiednio w art. 2 ust. 2 i art. 38 ustawy zmienianej w art. 4, w brzmieniu dotychczasowym
- wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem ust. 2-4. Dyrektor wyraził wątpliwość co do zastosowania ww. przepisu do postępowania
w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. A nawet jeśli tak, to czy ww. przepis przejściowy znajduje zastosowanie w tej sprawie, bowiem przed nowelizacją przedmiotowa sprawa nie dotyczyła w świetle prawa "inwestycji w zakresie terminalu i inwestycji towarzyszących inwestycjom w zakresie terminalu".
Z uwagi na fakt, że oba organy – Wójt oraz Dyrektor – uważają się za właściwe do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. inwestycji, to w sprawie zaistniał pozytywny spór kompetencyjny.
W odpowiedzi na wniosek Wójt potwierdził swoje wątpliwości co do rozumienia przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej, które to wątpliwości powtrzymały go przed przekazaniem sprawy zgodnie z właściwością Dyrektorowi. Zwrócił nadto uwagę na uzasadnienie do ustawy nowelizującej, w którym wskazano, że "w art. 8-21 zawarte zostały przepisy przejściowe, które co do zasady do trwających postępowań każą stosować przepisy dotychczasowe. Celem przepisów jest zapewnienie zarówno inwestorowi, jak i organom właściwym w zakresie wydawania decyzji określonych w specustawach inwestycyjnych, w przypadkach, w których przed wejściem w życie niniejszej ustawy doszło do rozpoczęcia prowadzenia postępowania, możliwości działania w niezmienionych, stabilnych warunkach.". Wójt wskazał również, że w identycznej sprawie pod kątem prawnym, tylko dotyczącej innego odcinka tego samego gazociągu, Wójt wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy - w tej sprawie wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 437/22).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). W niniejszej sprawie bez wątpienia mamy do czynienia z pozytywnym sporem kompetencyjnym, bowiem zarówno Wójt Gminy Stare Miasto, jak
i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, uważają się za organy właściwe
w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa Gazociągu DN 200, MOP 6,3 MPa na terenie gminy Stare Miasto odcinek od Centrum Logistycznego w Żdżarach do śluzy odbiorczej w Ruminie", prowadzonego na wniosek P. sp. z o.o. w T..
Wątpliwości organów koncentrują się na rozumieniu przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej. Niespornym jest bowiem fakt, że w chwili składania przez spółkę wniosku o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych właściwy w sprawie był Wójt. Dopiero w toku postępowania, wraz z wejściem w życie ustawy nowelizującej, powstał rozpatrywany pozytywny spór kompetencyjny.
W niniejszej sprawie pismem z 21 kwietnia 2021 r. spółka wystąpiła z ww. wnioskiem do Wójta. Zgodnie bowiem z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z 3 października 2008 r. organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wójt, burmistrz, prezydent miasta - w przypadku pozostałych przedsięwzięć. Według stanu prawnego na ww. dzień przedmiotowa inwestycja nie kwalifikowała się do żadnego z przypadków wymienionych w pkt. 1 ww. przepisu, w tym określonego pod lit. f) - inwestycji w zakresie terminalu, a taka kwalifikacja statuowałoby właściwość rzeczową regionalnego dyrektora ochrony środowiska.
Z dniem 27 maja 2021 r. weszła w życie ustawa nowelizująca, która w art. 4 pkt 29 lit. c) wprowadziła zmiany w ustawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2020 r. poz. 1866 oraz z 2021 r. poz. 234 i 784), w tym dodała w art. 38 pkt 4 tej ustawy lit. q). I tak w świetle znowelizowanego art. 38 pkt 4 lit. q) ww. ustawy budowa gazociągu Malanów – Konin oraz gazociągu Grodziec – Rychwał – Nowy Świat – Władysławów wraz z infrastrukturą niezbędną do ich obsługi na terenie województwa wielkopolskiego stała się inwestycją towarzyszącą inwestycjom w zakresie terminalu (przedmiotowa inwestycja jest częścią ww. gazociągu).
W powyżej zakreślonym stanie faktycznym Dyrektor przyjął, że to on jest właściwy w przedmiotowej sprawie, bowiem wniosek spółki dotyczy art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy z 3 października 2008 r., zaś niejasne przepisy przejściowe wcale nie przewidują kontynuowania wszczętego postępowania administracyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy z 3 października 2008 r. mowa jest o "inwestycji w zakresie terminalu", zaś w ustawie nowelizującej o "inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe pojęcia nie są tożsame, co więcej pojęcie "inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu" nie zawiera się w pojęciu "inwestycji w zakresie terminalu". Oznacza to, że wbrew wątpliwościom podnoszonym przez oba organy pozostające w sporze, ustawa nowelizująca nie wpłynęła na właściwość rzeczową organu rozpoznającego wniosek spółki w niniejszej sprawie.
Powyższe stanowisko potwierdza rozumowanie przeciwne. Gdyby bowiem przyjąć, że ustawa nowelizująca wpłynęła na właściwość rzeczową organów, tj., że w przedmiotowej sprawie wniosek spółki należy zakwalifikować po nowelizacji na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy z 3 października 2008 r., to wówczas ustawodawca nie przewidział w takiej sytuacji przepisów przejściowych. Stosownie bowiem do art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej do postępowań w sprawach dotyczących m.in. inwestycji w zakresie terminalu i inwestycji towarzyszących inwestycjom w zakresie terminalu, o których mowa odpowiednio w art. 2 ust. 2 i art. 38 ustawy zmienianej w art. 4, w brzmieniu dotychczasowym - wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem ust. 2-4. Z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika, że ten przepis intertempolarny znajduje zastosowanie do postępowań dotyczących inwestycji w zakresie terminalu i inwestycji towarzyszących inwestycjom w zakresie terminalu uznanych za takie inwestycje przez przepisy obowiązujące przed nowelizacją. Taki zamiar ustawodawcy wynika z użytego w wyżej zacytowanym przepisie sformułowania "...w brzmieniu dotychczasowym...". Zatem przy zastosowaniu wykładni literalnej do art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej przepis ten nie znajdywałby w niniejszej sprawie zastosowania. Wobec tego doszłoby do sytuacji, w której w trakcie wszczętego przez Wójta postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach doszło do zmiany właściwości rzeczowej organu na rzecz Dyrektora, bez ustanowienia przepisów przejściowych dla spraw wszczętych przez Wójta przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Byłby to zabieg nieracjonalny, zważywszy na to, że w ustawie nowelizującej ustawodawca przewidział szereg przepisów przejściowych, w których precyzyjnie wskazał, w których postępowaniach należy stosować przepisy dotychczasowe, a w których przepisy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.
Co więcej w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej wskazano, że "w art. 8-21 zawarte zostały przepisy przejściowe, które co do zasady do trwających postępowań każą stosować przepisy dotychczasowe. Celem przepisów jest zapewnienie zarówno inwestorowi, jak i organom właściwym w zakresie wydawania decyzji określonych w specustawach inwestycyjnych, w przypadkach, w których przed wejściem w życie niniejszej ustawy doszło do rozpoczęcia prowadzenia postępowania, możliwości działania w niezmienionych, stabilnych warunkach.".
W przypadku zmiany właściwości rzeczowej organu i braku przepisów przejściowych do spraw już wszczętych trudno mówić o "możliwości działania w niezmienionych, stabilnych warunkach". Warto też zwrócić uwagę, że ustawodawca docelowo przewidział przepisy przejściowe dla "wydawania decyzji określonych w specustawach inwestycyjnych". Taką zaś ustawą nie jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Należy również wskazać, że prawomocnym wyrokiem z 22 grudnia 2022 r., II SA/Po 437/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (orzeczenie dostępne w CBOSA) oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr SKO-ZP-4160/201-206/2021, nr SKO-ZP-4160/9/2022, w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i umorzenia postępowania odwoławczego. W sprawie tej decyzją z 10 grudnia 2021 r., znak: OŚR.6220.21.2021, Wójt Gminy Stare Miasto, działając jako organ pierwszej instancji, uzgodnił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa gazociągu DN 200, MOP 6,3 MPa na terenie gminy Stare Miasto Odcinek od wpięcia do projektowanego gazociągu w msc. Nowy Świat do Centrum Logistycznego w Żdżarach" oraz stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa sprawa jest sprawą identyczną pod kątem stanu prawnego
i bardzo podobną pod kątem stanu faktycznego do sprawy niniejszej – z twierdzeń organów zwartych we wniosku oraz odpowiedzi na wniosek dotyczyła innego odcinka tego samego gazociągu w tej samej miejscowości. Wprawdzie w uzasadnieniu sąd ten nie poruszył kwestii właściwości organu i problematyki przedstawionej
w niniejszym sporze kompetencyjnym, lecz należy domniemywać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zbadał sprawę również i w tym zakresie i nie doszukał się naruszenia przepisów o właściwości organu.
Rekapitulując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie ustawa z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej nie miała wpływu na właściwość rzeczową Wójta Gminy Stare Miasto, który wszczął postępowanie z wniosku P. sp. z o.o. w T. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa Gazociągu DN 200, MOP 6,3 MPa na terenie gminy Stare Miasto odcinek od Centrum Logistycznego w Żdżarach do śluzy odbiorczej w Ruminie", działając na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W toku ww. postępowania nie doszło więc do zmiany właściwości rzeczowej organu
i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu nie stał się w związku z ww. nowelizacją właściwy w sprawie na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z 3 października 2008 r.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.