III OW 70/22

III OW 70/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6249 Inne o symbolu podstawowym 624
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 655
art. 312 ust. 5 i 10, art. 801 ust. 1, 3, 4 i 5, art. 819, art. 820-822, art. 823 pkt 2
Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny
Dz.U. 2021 poz 372
art. 55 ust. 1 pkt 3, art. 119
Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta M. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem M. a Komendantem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie ustalenia i wypłaty świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie z tytułu odbytych ćwiczeń wojskowych postanawia: wskazać Komendanta [...] jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 8 lipca 2022 r., doręczonym 14 lipca 2022 r. Prezydent M. (dalej jako organ samorządu terytorialnego) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Komendantem [...] (dalej jako dowódca jednostki wojskowej) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku A. C. z dnia 30 maja 2022 r. w sprawie ustalenia i wypłaty należnego świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r.
W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego organ samorządu terytorialnego wskazał, że dnia 31 maja 2022 r. do Prezydenta M. wpłynął wniosek A. C. o przyznanie świadczenia pieniężnego rekompensującego z tytułu odbytych ćwiczeń wojskowych w dniach 9-13.05.2022 r. Do w/w wniosku załączono zaświadczenie o odbyciu ćwiczeń wojskowych oraz zaświadczenie od pracodawcy o utraconym dziennym wynagrodzeniu. Organ samorządu na podstawie art. 312 ust. 5 i 10 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny oraz § 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i przekazała wniosek A. C do Komendanta [...].
W odpowiedzi na przekazanie sprawy dowódca jednostki wojskowej powołując się na art. 801 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny również uznał się za niewłaściwy, a ponadto dodał, że do art. 312 ustawy o obronie Ojczyzny, na który powołał się organ samorządu terytorialnego, nie ma aktu wykonawczego, więc w konsekwencji odesłał wniosek A. C. uznając się również za organ niewłaściwy.
Zdaniem organu samorządu terytorialnego, nie jest on organem właściwym do rozpoznania przekazanej mu w/w sprawy w związku z czym powstała konieczność zwrócenia się z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prezydent M. przedstawił swoją argumentację, zgodnie z którą za niezasadne należy uznać przekazanie przez dowódcę jednostki wojskowej sprawy, bowiem oparł się on na regulacjach już nie obowiązujących tj. Ustawie z dnia 21 listopada 1967 r o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej oraz Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalania i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącymi żołnierzami rezerwy. Podkreślone zostało, że w ustawie o obronie Ojczyzny ustawodawca zachował obowiązywanie wielu aktów wykonawczych do ustaw tracących moc z chwilą jej wejścia w życie, nie uczynił tego jednak w stosunku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. wydanego na podstawie art. 119a ust. 6 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, co dowodzi faktu, że zamiarem ustawodawcy była utrata mocy obowiązującej powyższych aktów prawnych. Prezydent M. wskazał, że na podstawie art. 312 ust. 11 ustawy o obronie Ojczyzny wydany został nowy akt wykonawczy tj. rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r., który dotyczy kwestii wypłaty świadczenia rekompensującego żołnierzom terytorialnej służby wojskowej, którzy pełnili służbę rotacyjnie oraz żołnierzom aktywnej rezerwy i żołnierzom pasywnej rezerwy. Organ podkreślił również, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 801 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, ponieważ przepis dotyczy kwestii odbywania ćwiczeń, a nie ustalania i wypłaty świadczeń rekompensacyjnych za udział w nich. Przepis art. 119a ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP jest dowodem na rozdzielenie tych kwestii i regulacji ich dotyczących. Tym samym organ samorządu terytorialnego stwierdził, że jedyną podstawą działania może być art. 312 ust. 5 ustawy o obronie Ojczyzny, zgodnie z którym to na dowódcy jednostki wojskowej ciąży obowiązek ustalenia i wypłacenia świadczenia rekompensującego.
W odpowiedzi na wniosek Komendant [...] wniósł o wskazanie Prezydenta M. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. C.. Dowódca jednostki wojskowej uznał, że fundamentalne znaczenie przy określeniu właściwości organów w sprawach świadczeń rekompensujących ma treść art. 801 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny, który jako przepis przejściowy stanowi, że do ćwiczeń wojskowych z udziałem żołnierzy rezerwy zaplanowanych na rok 2022 stosuje się przepisy dotychczasowe. Dodatkowo w opinii dowódcy jednostki wojskowej art. 801 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny można uznać za normę intertemporalną, która pozwala na przedłużenie obowiązywania przepisów uchylonych ustawą o obronie Ojczyzny (tj. art. 119a ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r.), wskazując jednocześnie zakres, w którym przepisy te nadal obowiązują mimo ich uchylenia. Odmienna interpretacja przepisu prowadziłaby do stwierdzenia, że art. 801 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny jest zbędny, co byłoby sprzeczne z zasadą racjonalnego ustawodawcy.
Podkreślono także, że przepisy art. 800 oraz 801 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyzny nadają dotychczasowym żołnierzom rezerwy status żołnierzy rezerwy pasywnej, a działanie takie w opinii dowódcy jednostki wojskowej ma skutek jedynie na przyszłość i nie powinno powodować zmiany właściwości organów w zakresie wypłacenia rekompensaty za utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy dla żołnierza rezerwy w związku z odbytymi ćwiczeniami wojskowymi. Zmiana statusu żołnierzy rezerwy na żołnierzy pasywnej rezerwy nie ma jednak znaczenia co do przepisu art. 801 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny bowiem ten przepis odnosi się wprost nie do osób a do ćwiczeń żołnierzy rezerwy zaplanowanych i przeprowadzonych w 2022 r.
Komendant [...]wskazał również, że w hierarchii źródeł prawa przepis art. 801 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny ma wyższą pozycję niż przepisy aktu wykonawczego, jakim jest rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r., na które powołuje się organ samorządu terytorialnego. Co więcej w/w rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej weszło w życie dopiero 26 maja 2022 r., więc przyjęcie, że na jego podstawie organ powinien ustalać i wypłacać świadczenie prowadzi do stwierdzenia, że od dnia wejścia w życie ustawy o obronie Ojczyzny tj. 23 kwietnia 2022 r. do dnia wejścia w życie rozporządzenia MON ustawodawca dopuściłby się istnienia luki prawnej w przepisach. Zdaniem dowódcy jednostki wojskowej luka prawna nie istniała, ponieważ przedmiotowe kwestie regulował art. 801 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny.
Ponadto redakcja art. 801 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości, że przepisy dotychczasowe mają zastosowanie w pełnym zakresie zarówno przedmiotowym jak i podmiotowym. Zasadnym zatem jest wnioskowanie, że założeniem ustawodawcy było uregulowanie zasad dotyczących ćwiczeń wojskowych w szerokim rozumieniu tj. również należności z nimi związanych. W związku z powyższym Komendant [...] uznał, że przy rozpoznawaniu sprawy A. C. należy zastosować art. 119a ustawy o powszechnym obowiązku obrony oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalania i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego na podstawie których to wójt lub burmistrz (prezydent miasta) ustala i wypłaca omawiane świadczenie pieniężne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej".
W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały pomiędzy organem samorządu terytorialnego a dowódcą jednostki wojskowej spór dotyczył właściwości rzeczowej organu do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r., po wejściu w życiu ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 655), a co nastąpiło 23 kwietnia 2022 r. (art. 824 ustawy).
Analizując przedstawione powyżej zagadnienie, zauważyć na wstępie należy, że na mocy art. 823 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny została uchylona ustawa z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r., poz. 372 i 1728), aczkolwiek w Dziale XXVI, rozdziale 2 (art. 777 i następne) zawarto szereg przepisów przejściowych nakazujących stosowanie przepisów dotychczasowych, a więc również ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. Na gruncie niniejszej sprawy istotne pozostają przepisy art. 801 i art. 819 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny.
I tak, zgodnie z art. 801 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny:
"1. Do ćwiczeń wojskowych odbywanych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
2. Karty powołania do odbywania ćwiczeń wojskowych wydane na podstawie ustawy uchylanej w art. 823 pkt 2 zachowują ważność.
3. Do ćwiczeń wojskowych z udziałem żołnierzy rezerwy zaplanowanych na rok 2022 stosuje się przepisy dotychczasowe.
4. Żołnierze rezerwy oraz osoby przeniesione do rezerwy niebędące żołnierzami rezerwy, którzy odbyli ćwiczenia wojskowe na podstawie przepisów dotychczasowych, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stają się żołnierzami pasywnej rezerwy.
5. Do powoływania i odbywania ćwiczeń w jednostkach przewidzianych do militaryzacji, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2022 r.".
Powyższa regulacja przewiduje dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych do ćwiczeń wojskowych, które odbywały się w trakcie wejścia w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (ust. 1), zaplanowanych (uprzednio) na 2022 r. (ust. 3) oraz do powoływania i odbywania ćwiczeń w jednostkach przewidzianych do militaryzacji niezakończonych przed dniem wejścia ustawy z dnia 11 marca 2022 r. (ust. 5). O ile pierwsza i trzecia sytuacja nie jest związana z przedmiotem niniejszego sporu kompetencyjnego, o tyle rozważenia wymagała możliwość zastosowania w sprawie ust. 3. To z kolei wymagało ustalenia, czy do pojęcia "ćwiczeń wojskowych" należy również zaliczyć wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza rezerwy. Oceniając tę kwestię, dostrzec należy, że w art. 55 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej określono treść obowiązku służby wojskowej, stwierdzając, że obowiązek ten polega m. in. na odbywaniu ćwiczeń wojskowych, w tym przez żołnierzy rezerwy (art. 55 ust. 1 pkt 3). Na czym polegają i jak mają się odbywać ćwiczenia wojskowe i okresowa służba wojskowa uregulowano w Rozdziale 5 (art. 99 – art. 108). W kolejnym rozdziale (Rozdział 6) uregulowano służbę wojskową w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, a w Rozdziale 7 szczególne uprawnienia żołnierzy i ich rodzin. W tym to rozdziale zamieszczono przepisy przyznające żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie (art. 119a). Systematyka ww. ustawy prowadzi do wniosku, że o ile świadczenie rekompensujące jest związane z ćwiczeniami wojskowymi, o tyle nie jest częścią tych ćwiczeń. Stanowi ono pewne zdarzenie następcze, będące konsekwencją odbycia (zakończenia) ćwiczeń wojskowych, ale nie będące częścią tych ćwiczeń. Podobną systematykę zachowano w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, określając w Dziale X, Rozdziale 2 sposób pełnienia służby przez żołnierzy pasywnej rezerwy oraz regulując odbywanie ćwiczeń wojskowych (art. 248 – art. 253), zaś w Dziale XII, Rozdziale 3 prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie (art. 312).
Mając powyższe na uwadze, użyte w art. 801 ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny sformułowanie "do ćwiczeń wojskowych" należy odnosić wyłącznie do samych ćwiczeń, tj. sposobu powoływania na nie, czasu i miejsca ich przeprowadzania oraz czasu ich trwania. Nie odnosi się ono zaś do konsekwencji ich odbycia, a więc prawa do uzyskania świadczenia rekompensującego. Taki też był cel ustawodawcy, który nakazał stosowanie przepisów dotychczasowych do ćwiczeń wcześniej zaplanowanych, nadając im podstawę prawną do ich przeprowadzenia w określonym miejscu i czasie, po wejściu w życie nowej ustawy (por. art. 101c ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej). Przyjęcie szerszego zastosowania przepisów dotychczasowych, a więc również do ustalenia i wypłacenia świadczenia rekompensującego wymagałoby natomiast wyraźnego umocowania ustawowego, którego w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. wyraźnie brak. Odnotować przy tym należy, że przepis art. 801 ust. 4 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny uznający za żołnierzy pasywnej rezerwy żołnierzy rezerwy oraz osoby przeniesione do rezerwy niebędące żołnierzami rezerwy, które odbyły ćwiczenia wojskowe na podstawie przepisów dotychczasowych, pozostaje spójny z art. 312 ust. 5 i 10 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. dającym prawo do świadczenia pieniężnego także żołnierzom pasywnej rezerwy.
Stwierdzić także trzeba, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie jest odrębnym postępowaniem, wszczynanym na skutek złożenia udokumentowanego wniosku uprawnionego żołnierza rezerwy lub osoby przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy, złożonym nie później niż w ciągu trzech miesięcy od zakończenia ćwiczeń wojskowych (art. 119a ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej). Analogiczny tryb wypłaty tego świadczenia został przeniesiony do obecnie obowiązującej ustawy i również wymaga złożenia od żołnierza obrony terytorialnej (także aktywnej rezerwy i pasywnej rezerwy) udokumentowanego wniosku, nie później niż w terminie 3 miesięcy od zakończenia służby (art. 312 ust. 5 i 10 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny). Zmianie uległa natomiast właściwość rzeczowa organu, co stanowi przedmiot rozpoznawanego sporu.
Niemożność zastosowania w sprawie art. 801 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny czyni koniecznym odwołanie się do innej normy intertemporalnej, zawartej w art. 819 tejże ustawy. Zgodnie z tym przepisem "[w] sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile ustawa nie stanowi inaczej". Z punktu widzenia tego przepisu kluczowym pozostaje natomiast moment złożenia wniosku o wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie, wszczynający stosowne postępowanie, co w niniejszej sprawie miało miejsce po wejściu w życie ustawy o obronie Ojczyzny. To z kolei przesądza o właściwości dowódcy jednostki wojskowej jako uprawnionego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r.
Zauważyć również należy, że na podstawie obu powyżej analizowanych ustaw wydane zostały dwa rozporządzenia regulujące sposób i tryb ustalania i wypłacania żołnierzom świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie, tj.:
– rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalenia i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (Dz. U. z 2018 r., poz. 881) – na podstawie art. 119a ust. 8 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r.,
– rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1112).
Analizując jednak przepisy art. 820 – art. 822 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, stwierdzić trzeba, że przepisy rozporządzenia z 2015 r. utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy, skoro ustawodawca nie zdecydował o ich dalszym obowiązywaniu. W świetle zasad prawidłowej legislacji o dalszym stosowaniu przepisów wykonawczych ustawodawca powinien wyraźnie przesądzić w przepisach przejściowych nowej regulacji, tak jak ma to miejsce w ww. art. 820 – 822 (§ 30 ust. 2 pkt 5 i § 33 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). W przeciwnym razie przyjmuje się, że taki akt wykonawczy (rozporządzenie z 2015 r.) traci moc (§ 32 ust. 1 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.). Z tej przyczyny, to przepisy ww. rozporządzenia z dnia 20 maja 2022 r. powinny stanowić podstawę do ustalenia i wypłacenia żołnierzowi świadczenia pieniężnego w niniejszej sprawie.
Jednocześnie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę dostrzega, że taka sytuacja prowadziła do powstania czasowej luki prawnej pomiędzy wejściem w życie ustawy a ogłoszeniem nowego rozporządzenia, jednakże brak przepisów wykonawczych nie może wpłynąć na właściwość organu, która wymaga wyraźnej podstawy ustawowej do podejmowania działań organu, a więc do ustalenia i wypłaty świadczenia pieniężnego. Nie stanowi ona również zagrożenia dla uszczuplenia uprawnień żołnierza, bowiem maksymalny, trzymiesięczny termin dotyczy złożenia przez niego wniosku, a nie podjęcia działań przez organ.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. wskazał dowódcę jednostki wojskowej jako organ właściwy w sprawie.