III OW 65/25

III OW 65/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski
Sławomir Pauter
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4, art. 15 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wydania dla [...] decyzji pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz zezwoleniem na przetwarzanie odpadów na terenie [...] ([...]) postanawia: wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2025 r. (data prezentaty NSA) Starosta [...] (dalej także jako: "Starosta"), na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a."), art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...] w sprawie dotyczącej wydania dla [...] decyzji pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz zezwoleniem na przetwarzanie odpadów na terenie [...] ([...]), poprzez wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego w sprawie.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa [...] (dalej także jako: "Marszałek", "Marszałek Województwa") wniósł o wskazanie Starosty [...], jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów na terenie [...] ([...]) oraz o wygaszenie decyzji Starosty [...] z dnia 24 sierpnia 2015 r. udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów (znak: [...]), zmienionej decyzją Starosty [...] z 21 marca 2016 r. (znak: [...]) oraz decyzją Starosty [...] z [...]) z dniem wydania nowego pozwolenia.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Zawiadomieniem z dnia 12 czerwca 2025 r. znak sprawy: [...] Marszałek Województwa przekazał do Starosty wniosek [...] z dnia 19 grudnia 2024r. znak: [...] wraz z uzupełnieniem przy piśmie z dnia 27 stycznia 2025r. znak: [...] oraz przy piśmie z dnia 29 maja 2025r. znak: [...] o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów na terenie [...] ([...] oraz o wygaszenie decyzji Starosty [...] z dnia 24 sierpnia 2015 r. udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów (znak: [...]), zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia 21 marca 2016 r. (znak: [...]) oraz decyzją Starosty [...] z dnia 24 czerwca 2020 r. (znak: [...]) z dniem wydania nowego pozwolenia.
Spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a więc o decyzję uregulowaną w art. 188 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm.) oraz w art. 45 ust. 4-8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn.zm.). Właściwość organu do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, uwzględniającego przetwarzanie odpadów regulują zapisy art. 45 ust. 7 w związku z art. 41 ust. 3 ww. ustawy o odpadach.
Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje między innymi przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.). W myśl art. 3 ust. 1 pkt 13 tej ustawy, przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko, polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.)
Na podstawie § 3 ust. 1 pkt 20 ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do produkcji mas bitumicznych.
Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, z późn. zm.).
Przekazany przez Marszałka Województwa do tutejszego organu wniosek dotyczy nowego pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, która to działalność będzie kontynuacją dotychczasowej działalności w tym zakresie.
W związku z art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1592 z późn. zm.) Starosta [...] w dniu 24 czerwca 2020 r. wydał decyzję (znak: [...]), w której dostosował dotychczasowe pozwolenie na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów dla [...] do obowiązujących przepisów.
Wydając ww. decyzję tutejszy organ uznał, że na terenie [...] ([...]) funkcjonuje instalacja, której głównym celem jest produkcja masy bitumicznej, a nie przetwarzanie odpadów. W związku z powyższym przedsięwzięcie zakwalifikowano zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 20 w/w rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisku (a nie do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko) i uznano, że organem właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest Starosta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej.
Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. sygn. akt II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OW 62/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).
W rozpoznawanej sprawie wystąpił tzw. spór negatywny, albowiem zarówno Marszałek Województwa [...], jak i Starosta [...], uważają, że nie są właściwi do rozpoznania wniosku w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do zbierania – magazynowania odpadów niebezpiecznych.
Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z obowiązującym obecnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przedsięwzięcie wskazane we wniosku Spółki należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia). Ze wskazanego bowiem wniosku [...] o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów na terenie [...] ([...]) oraz o wygaszenie decyzji Starosty [...] z dnia 24 sierpnia 2015 r. udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów (znak: [...]), zmienionej decyzją Starosty [...] z 21 marca 2016 r. (znak: [...]) oraz decyzją Starosty [...] z [...]) z dniem wydania nowego pozwolenia, wynika proces technologiczny, iż odpady w pierwszej kolejności będą poddane procesowi rozdrobnienia. Końcowy proces przetworzenia, to jest, odzysk odpadu innego niż niebezpieczny polega na zasypaniu dozatora destruktem, zważeniu i dostarczeniu odpadu do mieszalnika, gdzie wraz z surowcami łączy się w jednolitą masę bitumiczną. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z instalacją do przetwarzania odpadów, gdyż do produkcji masy bitumicznej wykorzystywany jest odpad. Zatem, według obecnie obowiązującego rozporządzenia wskazane przedsięwzięcie należy zaliczyć do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o., organem właściwym do wydawania zezwoleń na przetwarzanie odpadów dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – jest marszałek województwa. Mając na względzie powołane powyżej przepisy nie można ponadto twierdzić, że marszałek województwa jest uprawniony tylko do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Kompetencja do wydania tego rodzaju zezwolenia oznacza również kompetencję do zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wygaśnięcia tego rodzaju decyzji (por. postanowienia NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OW 92/21, 6 czerwca 2023 r. sygn. akt III OW 190/22 ). Organem właściwym do rozpoznania wniosku Spółki z dnia 13 sierpnia 2025 r. jest zatem Marszałek Województwa [...].
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.