III OW 54/25

III OW 54/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Inne
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4, art. 15 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie udzielenia spółce [...] S.A. z siedzibą w [...], przy ulicy [...], zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, na terenie działek geodezyjnych o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] w obrębie [...] w [...] postanawia: wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 15 lipca 2025 r. (data prezentaty NSA), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, Marszałek Województwa [...] (dalej także jako: "Marszałek", "Marszałek Województwa"), na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie udzielenia spółce [...] S.A. z siedzibą w [...], przy ulicy [...], zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, na terenie działek geodezyjnych o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] w obrębie [...] w [...].
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta [...] (dalej także jako: "Prezydent Miasta") pozostawił rozstrzygnięcie sporu do uznania sądu.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Pismem z dnia 25 września 2023 r. (data wpływu do kancelarii ogólnej Urzędu Marszałkowskiego w [...] to 27 września 2023 r.) Prezydent Miasta, na podstawie dyspozycji art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o odpadach", "u.o."). przekazał Marszałkowi Województwa wniosek [...] S.A. z siedzibą w [...], przy ulicy [...], w sprawie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, na terenie działek geodezyjnych o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] w obrębie [...] w [...].
Wniosek spółki obejmuje w swoim zakresie działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów poza instalacjami i urządzeniami poprzez konfekcjonowanie, cięcie palnikami propanowymi lub nożycami hydraulicznymi, sortowanie, segregację, doprowadzanie do postaci wsadowej i zakwalifikowaniu do odpowiednich klas przywiezionego transportem drogowym na teren spółki złomu.
Marszałek Województwa [...] decyzją nr [...] z dnia 27 grudnia 2022 r. udzielił spółce [...] S.A., zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działek geodezyjnych o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] w obrębie [...] w [...].
Przepis art. 41 ustawy o odpadach reguluje zakres przedmiotowy zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz organy właściwe do ich wydania.
Z art. 41 ust. 3 pkt 1 tej ustawy wynika, że organem właściwym jest marszałek województwa:
a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,
c) dla instalacji komunalnych,
d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg;
W pozostałych przypadkach, do wydawania zezwoleń na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów, organem właściwym, w myśl zapisów ww. ustawy, jest starosta.
Powyższe oznacza, że starosta jest właściwy do wydania zezwolenia w każdej sprawie, która nie została wyszczególniona w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Właściwość marszałka województwa określona została wyliczeniem enumeratywnym, na podstawie katalogu zamkniętego.
Zgodnie zaś z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa.
Rozbieżności jakie widoczne są w sposobie rozumienia przepisów ustawy o odpadach dotykających kwestii właściwości organów, odnoszą się także do kwestii interpretacji czy regulacja właściwością marszałka województwa obejmuje także sytuacje wniosków o wydanie zezwoleń dotyczących wyłącznie zbierania odpadów lub wyłącznie przetwarzania odpadów.
Odnosząc się do kwestii dotyczącej zastosowania ww. art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach w przedmiotowej sprawie należy powołać się na występującą w systemie prawnym linię orzeczniczą reprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. w postanowieniu NSA z 6 czerwca 2023 r., sygn. III OW199/22, w postanowieniu z 17 maja 2022 r., sygn.. III OW 196/21, w postanowieniu z 17 maja 2022 r., sygn. III OW 188/21, w których to rozstrzygnięciach zdaniem NSA przepis art. 41 ust. 6 ww. ustawy o odpadach, stanowiący o właściwościach marszałka województwa znajduje zastosowanie tylko wówczas gdy wnioskodawca złoży wniosek o wydanie decyzji łącznej tj. zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. W ocenie NSA (o czym mowa także w postanowieniu NSA z 25.02.2020 r., II OW 141/19, LEX nr 2814516) właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie wynika bowiem tylko z rodzaju prowadzonej działalności w zakresie gospodarki odpadami wymienionej w art. 46 ust. 3 pkt. 1 ustawy o odpadach, ale również z rodzaju decyzji, o której wydanie wnioskuje dany podmiot. Uzyskanie decyzji łącznej jest wyjątkiem, a zatem normy z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie należy wykładać rozszerzające. Potwierdza to także art. 41 ust. 9 ustawy o odpadach, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów rozumie się przez to również zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Dopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów odpowiednio w stosunku do zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Natomiast ustawodawca nie przewidział, że w przypadkach, w których przepis stanowi o zezwoleniu na zbieranie i przetwarzanie odpadów, normy tego rodzaju mogą zostać zastosowane do zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
W przepisach ustawy o odpadach, jak wskazuje Ł. Wyszomirski (red.), Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. 1, 2025, brak jest więc analogicznej zasady, która w odniesieniu do postanowień dotyczących zezwolenia łącznego nakazywałaby ich rozszerzone rozumienie i zastosowanie odnoszące się także do zezwoleń dotyczących wyłącznie zbierania odpadów czy też wyłącznie przetwarzania odpadów.
Nadto, zgodnie z orzecznictwem NSA (vide: postanowienie NSA z 6.06.2023 r., III OW 199/22, LEX nr 3591550.) gdyby chodziło o wydanie jednego zezwolenia na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów, kiedy jedno przedsięwzięcie zalicza się do tych z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, a drugie jest innego rodzaju, to wtedy należałoby rozpatrywać okoliczność prowadzenia przedsięwzięcia na tym samym terenie. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Musi to być wniosek o zezwolenie łączne, które zawiera w sobie przedsięwzięcie polegające na zbieraniu i na przetwarzaniu odpadów, z których co najmniej jedno jest rodzaju wskazanego w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach przesądza o właściwości marszałka województwa w momencie kiedy strona wnioskuje łącznie o udzielenie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów.
Zatem zgodnie z orzecznictwem NSA inną kwestią jest wydanie dwóch odrębnych od siebie decyzji, a czym innym wystąpienie o wydanie decyzji łącznej na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Różna jest w związku z tym więc i właściwość organów.
W przedmiotowej sprawie wnioskodawca, jak już na wstępie wskazano, że spółka wystąpiła wyłącznie o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej.
Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. sygn. akt II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OW 62/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).
W rozpoznawanej sprawie wystąpił tzw. spór negatywny, albowiem zarówno Marszałek Województwa, jak i Prezydent Miasta, uważają, że nie są właściwi do rozpoznania wniosku w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami.
Jak wynika z wniosku Spółki wniosła o udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, na terenie działek geodezyjnych o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] w obrębie [...] w [...]. Wniosek spółki obejmuje w swoim zakresie działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów poza instalacjami i urządzeniami poprzez konfekcjonowanie, cięcie palnikami propanowymi lub nożycami hydraulicznymi, sortowanie, segregację, doprowadzanie do postaci wsadowej i zakwalifikowaniu do odpowiednich klas przywiezionego transportem drogowym na teren spółki złomu. Zauważyć należy, że Marszałek Województwa decyzją nr [...] z dnia 27 grudnia 2022 r. udzielił spółce [...] S.A., zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działek geodezyjnych o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] w obrębie [...] w [...].
Zgodnie z art. 41 ust. 2 u.o., zezwolenie na zbieranie i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (właściwość miejscowa). Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i do wydania decyzji na prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 u.o. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych, właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 u.o.), jednak ww. przepis nie znajduje zastosowania w tej sprawie z uwagi na lokalizację przedsięwzięcia poza terenem zamkniętym.
Z art. 41 ust. 1 u.o. wynika, że ustawodawca przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na dwa rodzaje działalności w zakresie gospodarki odpadami – zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów. Na wniosek podmiotu występującego o wydanie zezwolenia właściwy organ może także wydać tzw. decyzję łączną, a więc zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Do wydania tego rodzaju zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 8 u.o.). Powyższe należy odczytywać w ten sposób, że zasadą jest uzyskanie dwóch odrębnych decyzji (zezwoleń), natomiast decyzja łączna jest wyjątkiem od tej zasady. Konstatacja taka ma zasadniczy wpływ na wykładnię przepisów o właściwości organów w tych sprawach. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 6 u.o., w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa.
Nie ulega wątpliwości, że Spółka w niniejszej sprawie nie wnosiła o wydanie zezwolenia na zbieranie i na przetwarzanie odpadów, co uzasadniałoby zastosowanie art. 41 ust. 6 u.o. Spółka złożyła wniosek o wydanie jednej decyzji – zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej samej lokalizacji. Okoliczność, że jedno z przedsięwzięć należy kwalifikować do przedsięwzięć z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o., nie prowadzi do zastosowania art. 41 ust. 6 u.o., bowiem nie mamy do czynienia z wnioskiem o wydanie decyzji łącznej – jednej decyzji na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Są to bezsprzecznie dwa odrębne wnioski złożone w tym samym czasie o wydanie decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów.
Podkreślić należy, że właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 6 u.o. nie wynika tylko z rodzaju prowadzonej działalności w zakresie gospodarki odpadami wymienionej w art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o., ale również z rodzaju decyzji, o której wydanie wnioskuje dany podmiot. Uzyskanie decyzji łącznej jest wyjątkiem, a zatem normy z art. 41 ust. 6 u.o. nie należy wykładać rozszerzająco. Potwierdza to także art. 41 ust. 9 u.o., który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów rozumie się przez to również zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Dopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów odpowiednio w stosunku do zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Natomiast ustawodawca nie przewidział, że w przypadkach, w których przepis stanowi o zezwoleniu na zbieranie i przetwarzanie odpadów, normy tego rodzaju mogą zostać zastosowane do zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Okoliczność, że na tym samym terenie będzie prowadzone lub jest prowadzone przedsięwzięcie, które kwalifikuje się do przedsięwzięć wskazanych w art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o., a dla tych właściwym jest marszałek województwa, nie zmienia zatem faktu, że wniosek dotyczył jedynie odrębnych od siebie zezwoleń na przetwarzanie odpadów. Dopiero gdyby chodziło o wydanie jednego zezwolenia na zbieranie i na przetwarzanie odpadów, kiedy jedno przedsięwzięcie zalicza się do tych z art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o., a drugie jest innego rodzaju, to wtedy należałoby rozpatrywać okoliczność prowadzenia przedsięwzięcia na tym samym terenie. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Sama okoliczność prowadzenia różnego charakteru przedsięwzięć polegających na przetwarzaniu innego rodzaju odpadów w tym samym miejscu – nie decyduje o właściwości marszałka województwa. Musi to być wniosek o zezwolenie łączne, które zawiera w sobie przedsięwzięcie polegające na zbieraniu i na przetwarzaniu odpadów, z których co najmniej jedno jest rodzaju wskazanego w art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że art. 41 ust. 6 u.o. będzie przesądzał o właściwości marszałka województwa kiedy chodzi o zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Inną kwestią jest zatem wydanie dwóch odrębnych od siebie decyzji na przetwarzanie odpadów, a czym innym wystąpienie o wydanie decyzji łącznej na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Różna jest w związku z tym również właściwość organów.
Jak już na wstępie wskazano, w tej sprawie wnioskodawca wystąpił tylko o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a zatem art. 41 ust. 6 u.o. nie znajdzie zastosowania. Oznacza to, że organem właściwym w sprawie będzie – na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 u.o. – starosta, a w tej konkretnej sprawie Prezydent Miasta [...].
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.