III OW 52/25

III OW 52/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Hanna Knysiak - Sudyka
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 19 września 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Celestynów o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Celestynów a Zarządem Dróg Powiatowych w Otwocku w przedmiocie naruszenia naturalnego spływu wód opadowych postanawia: wskazać Zarząd Dróg Powiatowych w Otwocku jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 30 czerwca 2025 r. Wójt Gminy [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Zarządem Powiatu Otwockiego poprzez wskazanie Zarządu Powiatu Otwockiego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku do rozpatrzenia wniosku M. C., w sprawie naruszenia naturalnego spływu wód opadowych, przez który został podniesiony poziom wód gruntowych na pobliskich nieruchomościach ze szczególnym uwzględnieniem dz. nr ew. [...] obręb [...], gm. [...] w związku z modernizacją linii kolejowej nr [...] odcinek [...] na działce nr ew. [...] obręb [...], gm. [...] w ramach realizacji umowy nr [...] z 5 czerwca 2021 r.
W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy [...] wskazał, że 30 sierpnia 2021 r. M. C. (dalej również: "wnioskodawczyni") wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku (dalej: "PINB w Otwocku") z wnioskiem o dokonanie wizji lokalnej na jej posesji tj. ul. [...] w [...]. We wniosku wskazała, że od półtora roku jej nieruchomość jest notorycznie zalewana wodą gruntową oraz że jej zdaniem związane jest to z modernizacją linii kolejowej. Podkreśliła także, iż obawia się o stan techniczny budynku, a także zagrożenie dla życia i zdrowia.
Pismem z 3 września 2021 r. sygn. PINB.5141.135.2021 .DJ PINB w Otwocku zawiadomił wnioskodawczynię, iż 13 października 2021 r. odbędą się czynności kontrolne w sprawie zalewania wodami opadowymi nieruchomości wskazanej we wniosku (dz. nr ew. [...] obręb [...]). W protokole oględzin Nr [...] z 13 października 2021 r. stwierdzono, że w części podpiwniczonej widoczne są ślady po zalaniu. Sporządzono również dokumentację fotograficzną. Według informacji zawartych w ww. protokole wnioskodawczyni oświadczyła, iż zalewanie piwnic pojawiło się w trakcie modernizacji linii kolejowej, gdyż rów biegnący wzdłuż nasypu, który odprowadzał wodę z okolicznych terenów, został zasypany przed modernizacją.
PINB w Otwocku zawiadomieniem z 19 października 2021 r. przekazał zgodnie z właściwością wniosek M. C. do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie (dalej: "WINB"), który pismem z 2 listopada 2021 r. sygn. WIK.7720.29.2021.KB odesłał akta sprawy do PINB w Otwocku, zwracając uwagę, iż budynek wskazany we wniosku nie jest zlokalizowany na obszarze kolejowym, a tym samym brak jest podstawy uznania (z uwagi na treść art. 82 ust.3a ustawy Prawo budowlane) że sprawa ta mieści się w kompetencjach WINB.
PINB w Otwocku zawiadomieniem z 17 stycznia 2022 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zalewania wodami opadowymi dz. nr ew. [...] obr. [...].
W dniu 26 sierpnia 2022 r. PINB w Otwocku postanowieniem Nr 158/2022 nałożył na Polskie Koleje Państwowe S.A. obowiązek dostarczenia oceny technicznej określającej, czy przeprowadzona modernizacja linii kolejowej naruszyła naturalny spływ wód opadowych, przez co został podniesiony poziom wód gruntowych na pobliskich nieruchomościach ze szczególnym uwzględnieniem dz. nr ew. [...] obr. [...], gm. [...]. PINB w Otwocku stwierdził, że zasadnym będzie sporządzenie oceny technicznej, która przedstawi i wyjaśni wszystkie wątpliwości dotyczące odprowadzania wód opadowych z dz. nr ew. [...] obr. [...]. Z powodu niewykonania nałożonego obowiązku, 12 kwietnia 2023 r. PINB w Otwocku ponownie wezwał Polskie Koleje Państwowe S.A. o dostarczenie ww. oceny technicznej.
Pismem z 24 maja 2023 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. poinformowały PINB w Otwocku, że działka nr ew. [...] objęta jest umową [...], a modernizacja linii kolejowej nr [...] przeprowadzona została przez Inwestora, którym jest PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. W związku z powyższym PINB w Otwocku 7 czerwca 2023 r. skierował wezwanie o przedstawienie ww. oceny technicznej do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. W związku z brakiem odpowiedzi na wezwanie, 6 listopada 2023 r. wezwanie ponowiono. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. pismem z 27 listopada 2023 r. poinformowały, iż nie są stroną postępowania toczącego się w stosunku do Spółki Polskie Koleje Państwowe a także, że modernizacja linii kolejowej nr [...] prowadzona w ramach realizacji umowy nr [...] z 5 czerwca 2021 r. została zakończona w 2021 r. a roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z 30 grudnia 2026 r. oraz pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie znak: NN-404/P/60-RB/16 z 28 listopada 2016 r. Ponadto PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. wskazały, iż prace wykonano pod nadzorem inżyniera projektu oraz inspektorów nadzoru, a kontrole prowadzone przez WINB z 21 kwietnia 2021 r. oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z 2 lutego 2021 r. nie wykazały uchybień w zakresie budowy odwodnienia torowego.
Pismem z 23 lutego 2024 r. PINB w Otwocku zawiadomił M. C., iż 2 kwietnia 2024 r. odbędą się czynności kontrolne w przedmiotowej sprawie. W protokole oględzin nr [...] z 2 kwietnia 2024 r. stwierdzono zgodność sytuacji z protokołem oględzin nr [...] z 13 października 2021 r.
W dniu 5 kwietnia 2024 r. PINB w Otwocku, powołując się na postanowienie Nr 158/2022, ponownie wezwał Polskie Koleje Państwowe S.A. o przedstawienie oceny technicznej, określającej czy przeprowadzona modernizacja linii kolejowej naruszyła naturalny spływ wód opadowych przez co został podniesiony poziom wód gruntowych na pobliskich nieruchomościach ze szczególnym uwzględnieniem dz. nr ew. [...] obr. [...], gm. [...]. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Polskie Koleje Państwowe S.A. pismem z 13 maja 2024 r. podtrzymały stanowisko zawarte w piśmie z 24 maja 2023 r. i wskazały ponownie, iż podmiotem odpowiedzialnym za modernizację linii kolejowej nr [...] jest Inwestor-PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.
W dniu 29 maja 2024 r. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w odpowiedzi na pismo Polskich Kolei Państwowych S.A. z 13 maja 2024 roku poinformowały, że podtrzymują wcześniejsze stanowisko, a także, że PKP PLK S.A. nie odpowiada za odwodnienie gruntów prywatnych, gminnych oraz drogi powiatowej nr [...] - ul. [...] w [...].
PINB w Otwocku pismem z 5 września 2024 r., a także pismem z 4 października 2024 r. ponownie wzywał Polskie Koleje Państwowe S.A. do wykonania obowiązku wskazanego w postanowieniu nr 158/2022 z 26 sierpnia 2022 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. 15 października 2024 r. poinformowały, iż nie są podmiotem wskazanym w art. 81 c ust. 1 Prawo budowlane tj. nie są uczestnikiem procesu budowlanego, właścicielem ani zarządcą linii kolejowej, a także że modernizacja linii kolejowej nr [...] na działce nr ew. [...] przeprowadzona została przez Inwestora którym jest PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. W związku z powyższym PINB 25 października 2024 r. po raz kolejny skierował wezwanie do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. o przedstawienie przedmiotowej oceny technicznej. Adresat ww. pisma ponownie podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko.
W dniu 17 grudnia 2024 r. PINB w Otwocku wydał zawiadomienie o przekazaniu przedmiotowej sprawy zgodnie z właściwością do Wojewody Mazowieckiego. PINB w Otwocku w uzasadnieniu powołał się na art. 82 ustawy Prawo budowlane, wskazując, ze Wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia przedmiotowego postępowania, gdyż modernizacja drogi kolejowej oraz następstwa występujące po jej modernizacji leżą w kompetencjach Wojewody.
W dniu 24 stycznia 2025 r. Wojewoda Mazowiecki zawiadomieniem o sygn. WLIII.7840.7.173.2015.MD/ES przekazał podanie wraz z aktami sprawy zgodnie z właściwością do Regionalnego Dyrektora Zarządu Wód Polskich w Warszawie. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że na podstawie art. 82 ust.3 ustawy Prawo wodne, działka na której zlokalizowany jest obiekt będący przedmiotem wizji lokalnej nie stanowi obszaru kolejowego w rozumieniu art.4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym oraz powołał się na art. 335 ustawy prawo wodne, zgodnie z którym podmiotem właściwym do realizacji przedmiotowego wniosku jest Inspekcja Wodna, realizująca zadania w imieniu Wód Polskich.
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie pismem z 8 kwietnia 2025 r. sygn. W.RUK.0155.30.2025.AP wskazały, iż żaden z organów Wód Polskich nie ma właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej, powołując się przy tym na art. 82 ust. 2 oraz art. 83 ust. 3 ustawy prawo budowlane. Ponadto w piśmie tym wskazano, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie w sprawie realizacji pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych - przebudowy rowów na działce nr [...] w m. [...] gm. [...] linii kolejowej nr [...], przeprowadziło kontrolę gospodarowania wodami, gdzie podmiotem kontrolowanym były PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Na podstawie protokołu kontroli gospodarowania wodami z 2 lutego 2021 r. nr. 1/WA.RUK.452.127.2020 oraz dokumentów zgromadzonych w sprawie stwierdzono, że podmiot kontrolowany posiadał prawomocne decyzje na realizację inwestycji na terenie kolejowym stanowiącym w całości działkę o nr ewid. [...] będącą własnością Skarbu Państwa, a zrealizowane roboty zostały przeprowadzone zgodnie z pozwoleniami wodnoprawnymi (decyzja nr 701/D/NN/15 z 20 listopada 2015r. oraz decyzja 864/D/NN/l6 z 28 listopada 2016r.). Wskazano także, że podmiot kontrolowany w trakcie wykonywania robót czyli modernizacji systemu odwodnienia doprowadził do uszczelnienia całego systemu, a likwidacja fragmentu rowu przytorowego była zgodna z decyzją 864/D/NN/l6 z 28 listopada 2016 r. W związku z powyższym Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie zwróciło pismo wraz z dokumentacją do Wojewody Mazowieckiego w celu podjęcia stosownych działań.
Wojewoda Mazowiecki zawiadomieniem z 5 maja 2025 r. sygn. WLIIL7840.7.173.2015.MD/BG1/ES, powołując się na art. 61 ustawy prawo budowlane, przekazał wniosek M. C. wraz z aktami sprawy do organu pełniącego rolę zarządcy drogi powiatowej - Zarządu Powiatu Otwockiego. Wojewoda Mazowiecki uzasadnił swoje stanowisko kwestią dotyczącą niewykonania gminnego odwodnienia w miejscowości [...], jak również niewykonania odwodnienia w pasie drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]). Natomiast wskazał, że odwodnienie podtorza wykonano zgodnie z obowiązującym pozwoleniem wodnoprawnym. Powołał się także na pismo z 8 marca 2021 r. o znaku: [...], w którym to wskazano, że PKP PLK S.A. odpowiada za odwodnienie linii kolejowej, a nie za odwodnienie gruntów sąsiednich.
Zarząd Powiatu Otwockiego 19 maja 2025 r. przekazał wniosek M. C. wraz z aktami sprawy zgodnie z właściwością do Zarządu Dróg Powiatowych w Otwocku, powołując się na art. 20 pkt. 4 i pkt. 13 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320; dalej: "u.d.p.").
Zarząd Dróg Powiatowych w Otwocku pismem z 22 maja 2025 r. sygn. DZ.053.7.2025.MK przekazał według właściwości wniosek M. C. wraz z aktami sprawy do Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu ww. pisma Zarząd Dróg Powiatowych w Otwocku powołał się na art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo Wodne, a w szczególności na art. 234 ust. 3 ww. ustawy.
Zdaniem Wójtem Gminy [...], właściwym w sprawie prowadzenia przedmiotowego postępowania jest Zarząd Powiatu Otwockiego, który pełni rolę zarządcy drogi powiatowej (w tym przypadku drogi powiatowej nr [...]- dz. nr ew. [...], obręb [...], gm. [...]).
W odpowiedzi na wniosek Zarząd Dróg Powiatowych w Otwocku wniósł o wskazanie Wójta Gminy [...] jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu wskazał, że przed przebudową linii kolejowej na terenie Celestynowa rowy melioracyjne, a więc poprzecznie przebiegające przez drogę, nie będące rowami przydrożnymi, zbierające wody z terenu miejscowości połączone były z rowem na terenie kolejowym biegnącym wzdłuż linii kolejowej i za jego pomocą odprowadzały wody z terenu miejscowości do kolejnego cieku. W wyniku przebudowy linii kolejowej rowy melioracyjne zostały odcięte od rowów zlokalizowanych na terenach PKP, ponieważ uzyskane przez PKP pozwolenia wodnoprawne na odwodnienie linii kolejowej tworzyły zamknięty system odwodnienia pasa kolejowego. Gromadząca się woda w rowach melioracyjnych bez możliwości odpływu, powodowała podnoszenie się poziomu wód gruntowych, które łącznie zalewały część miejscowości, w tym posesję nr [...] przy ul. [...]. Droga powiatowa przed modernizacją linii kolejowej nr [...] i po jej modernizacji posiadała i posiada odwodnienie powierzchniowe, bez rowów przydrożnych, tj. woda opadowa rozsącza się na poboczu od strony linii kolejowej. Zarówno teren przyległy, jak również droga posiada spadek poprzeczny jednostronny w kierunku terenu kolejowego i stan ten nie został w żaden sposób zmieniony. Woda opadowa spływa od strony zabudowań w kierunku linii kolejowej i w tej materii nie nastąpiły zmiany w infrastrukturze drogowej. Zalewanie posesji i budynku nastąpiło z powodu odcięcia rowów melioracyjnych od rowów zlokalizowanych na terenach PKP, przez co podniósł się poziom wód gruntowych, które przesączają się na teren posesji i budynku, a zalewanie wodami opadowymi w tym przypadku nie występuje, ponieważ przeczą temu spadki poprzeczne jezdni oraz prawa fizyki. W związku z odcięciem naturalnego odpływu wody nastąpiło naruszenie stosunków wodnych, a sprawy z tego zakresu podlegają rozstrzygnięciu przez włodarza danej gminy, w tym przypadku Wójta Gminy [...], a nie zarządcę drogi, który nie dokonywał przebudowy/modyfikacji odwodnienia terenu drogi.
Następnie podniósł, że zgodnie z art. 234 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej: "p.w."), właściciele gruntów nie mogą zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a także odprowadzać wód na grunty sąsiednie. Natomiast zgodnie z art 234 ust. 3 p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Wnioskodawczyni podnosiła sprawę uprzedniego zgłoszenia zalewania do Wójta Gminy [...], jednakże bez rozwiązania problemu - zarządca drogi nie posiada informacji czy w niniejszej sprawie wszczęte zostało postępowanie administracyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie wystąpił negatywny spór o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Zarządem Dróg Powiatowych w Otwocku. Oba organy twierdzą bowiem, iż nie są właściwe do rozpoznania wniosku w sprawie dotyczącej naruszenia naturalnego spływu wód opadowych, przez który został podniesiony poziom wód gruntowych na pobliskich nieruchomościach ze szczególnym uwzględnieniem dz. nr ew. [...] obręb [...], gm. [...].
Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie kwestia zalewania wodą gruntową posesji wnioskodawczyni dotyczy jej działki przy ul. [...] a nie działki [...], gdzie realizowana jest inwestycja polegająca na modernizacji linii kolejowej. Powyższe oznacza, że problem dotyczy gminnego odwodnienia w miejscowości [...] oraz niewykonania gminnego odwodnienia drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]).
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniosku należy wskazać, że art. 4 pkt 2 u.d.p. stanowi, że pod pojęciem drogi należy rozumieć budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.
Natomiast z art. 20 pkt 4 u.d.p. wynika, że do zarządcy drogi należy w szczególności: utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 (udostępnionego gminie w celu budowy, przebudowy i remontu wiat przystankowych lub innych urządzeń służących do obsługi podróżnych). Z kolei art. 20 pkt 13 u.d.p. stanowi, że przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg.
Skoro więc w niniejszej sprawie problem dotyczy zalewania działki przy ul. [...] w [...] a w sprawie nie wykonano gminnego odwodnienia i odwodnienia w pasie drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]) to organem właściwym do podjęcia czynności w sprawie jest zarządca drogi - Zarząd Dróg Powiatowych w Otwocku. Przypomnieć trzeba, że "pas drogowy" obejmuje nie tylko jezdnię, jako twór fizyczny, ale także jej otoczenie związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, tj. w normalnych warunkach nieprzeznaczone do ruchu drogowego, ale umożliwiające prawidłowe utrzymanie tego ruchu (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1956/21). Z kolei "rów przydrożny" stanowi nieodłączną część drogi, co oznacza że powinien być traktowany identycznie. Wprawdzie rów przydrożny co do zasady realizuje inną funkcję (zbierania wody), to jednak będąc częścią składową pasa drogowego, w ramach którego zlokalizowana jest droga, powinien być uznany za budowle służącą do prowadzenia ruchu drogowego (por. wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 1377/21).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.