III OW 45/25

III OW 45/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono wniosek
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
ART. 4, ART. 15 PAR 1 PKT 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy [...] a [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] dotyczącego zanieczyszczania powietrza przez przedsiębiorcę [...] postanawia: oddalić wniosek.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 1 lipca 2025 r., na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935 ze zm.) oraz art. 22 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024r. poz. 572) Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy [...] a [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] dotyczącego zanieczyszczania powietrza przez przedsiębiorcę [...], poprzez wskazanie [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy.
W odpowiedzi na wniosek [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy [...] jako organu właściwego do załatwienia sprawy wynikłej ze zgłoszenia (wniosku o interwencję).
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
W dniu 10 stycznia 2025 r. do Urzędu Miasta i Gminy [...] wpłynęło pismo od [...] – mieszkanki gminy – zawierające wniosek o podjęcie działań w związku z emisją zanieczyszczeń do powietrza, mającą rzekomo miejsce na terenie firmy [...]. Skarżąca wskazywała, że przedsiębiorca spala odpady, czego konsekwencją jest intensywne zadymienie oraz uciążliwość zapachowa dla mieszkańców. Przedmiotowy podmiot prowadzi działalność gospodarczą w miejscowości [...], w granicach administracyjnych Gminy [...].
Podobne zgłoszenie dotyczące działalności innego podmiotu – [...] – zostało wcześniej przekazane telefonicznie.
Po analizie przedmiotowego wniosku, mając na uwadze status przedsiębiorcy jako podmiotu korzystającego ze środowiska, Urząd Miasta i Gminy [...] w dniu 11 marca 2025 r. przekazał sprawę do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, wskazując, że to właśnie WIOŚ jest organem rzeczowo właściwym do prowadzenia postępowania kontrolnego w tego typu sprawach.
Pismem z dnia 19 marca 2025 r. WIOŚ odmówił podjęcia czynności, uznając, że obowiązek interwencji spoczywa na organie gminy. W uzasadnieniu powołano się m.in. na art. 379 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 9u ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz zapisy Programu Ochrony Środowiska dla Gminy [...].
Powyższe stanowisko zostało zakwestionowane przez Gminę [...], która nie posiada kompetencji do przeprowadzenia kontroli w stosunku do podmiotów gospodarczych w zakresie emisji zanieczyszczeń przemysłowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
W orzecznictwie wskazuje się, że o sporze o właściwość możemy mówić w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma natomiast sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. W przeciwnym bowiem razie, kiedy nie ma zgody między organami, co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2007 r., II OW 25/07, LEX nr 384675). Ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie (ale nie tylko) na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło pismo o załatwienie określonej sprawy. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, z którego organ wyprowadza wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy z zakresu administracji publicznej, daje mu podstawę do przekazania żądania organowi jego zdaniem właściwemu w sprawie, a następnie – gdy i ten organ uzna się za niewłaściwy – wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. W przeciwnym razie wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim wnioskiem należy uznać za przedwczesne. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia tej sprawy ma właśnie poczynienie przez organy ustaleń co do stanu faktycznego. Dopiero wówczas możliwe jest stwierdzenie, czy stan ten jest objęty określoną normą prawną i wskazanie organu administracji publicznej zobowiązanego do jej zastosowania w sprawie (wydania rozstrzygnięcia). Sytuacja, w której ustaleń takich nie poczyniono lub nie zrobiono tego jednoznacznie, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2004 r., II OW 110/04, ONSAiwsa z 2005, Nr 2, poz. 46). Ponadto podkreślić należy, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, a nie do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47 oraz postanowienia Naczelnego Sadu Administracyjnego z 18 maja 2021 r., sygn. akt III OW 39/21 i z 10 maja 2022 r., sygn. akt III OW 176/21). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko wnioskodawcy, a w przypadku braku możliwości jego jednoznacznego ustalenia, jeden z organów powinien zwrócić się do wnioskodawcy o dalsze wyjaśnienia, załączając stosowne pouczenie.
W pierwszej kolejności niezbędne jest poczynienie przez organy jednoznacznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Z akt sprawy nie wynika, żeby którykolwiek organ poczynił ustalenia wykraczające poza wstępną ocenę wniosku "o interwencję". Dla porządku przypomnieć należy, że w dniu 10 stycznia 2025 r. [...] za pośrednictwem e-maila skierowanego do Urzędu Miasta i Gminy w [...] wniosła o podjęcie szybkiej interwencji w sprawie zanieczyszczenia powietrza, które ma odbywać się na terenie/z terenu firmy [...]. Następnie doszło wyłącznie do wymiany pism między organami, które w żaden sposób nie ustaliły stanu faktycznego w sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony przez organy stan prawny nie pozwala na obecnym etapie na wskazanie organu właściwego w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się bowiem, że spory o właściwość i spory kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest ten Sąd, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2005 r., II OW 79/05, z 17 października 2018 r. II OW 121/18, z 12 grudnia 2013 r., II OW 187/13 oraz z 25 maja 2022 r. II OW 120/21). Dla powstania sporu istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wywoła spór o właściwość z innym organem. Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne lub gdy toczące się uprzednio postępowanie zostało zakończone (por. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz pod red. Tadeusza Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 154).
Skoro w przedmiotowej sprawie żaden z organów pozostających w domniemanym sporze nie przeprowadził jakichkolwiek czynności pozwalających na ustalenie stanu faktycznego, z którego można by wnioskować o kompetencji organu w zakresie ochrony środowiska (zanieczyszczanie powietrza) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w takich okolicznościach sprawy rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest niemożliwe, a zatem wniosek należało oddalić.
Z tych względów i na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 4 i art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.