III OW 45/22

III OW 45/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 624
art. 191 ust. 1, art. 234 ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie a Wójtem Gminy D. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich postanawia: wskazać Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwany dalej jako Dyrektor Zarządu Zlewni) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wójtem Gminy D. poprzez wskazanie Wójta Gminy D. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku R. M. w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
W uzasadnieniu Dyrektor Zarządu Zlewni wyjaśnił, że pismem z dnia 18 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy D. przekazał mu do rozpatrzenia wniosek R. M. o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624 z późn. zm.) w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na działce ewidencyjnej nr [...], obręb geodezyjny S., gmina D., powiat pilicki, polegającej na wykonaniu przez właściciela tej działki urządzenia wodnego – rowu melioracyjnego zlokalizowanego na działkach nr [...][...][...][...][...][...][...] [...][...][...] [...][...] wraz z przepustem zlokalizowanym na działkach nr [...][...][...] oraz nakazanie właścicielowi działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i ustalenie terminu wykonania tych czynności.
W ocenie Wójta analiza powyższego wniosku wskazuje, iż problem dotyczy wybudowanego na terenie ww. działek urządzenia wodnego – rowu melioracyjnego wraz z przepustem, który szkodliwie wpływa na działkę nr [...] w ten sposób, że wody opadowe i gruntowe z terenu działki nr [...] zbierają się w przedmiotowym rowie i kierowane są na ww. działkę wnioskodawczyni. Mając na uwadze, że w zakresie kontroli oraz właściwego utrzymania urządzeń wodnych i melioracyjnych, na podstawie art. 191 Prawa wodnego kompetencje posiada organ Wód Polskich, Wójt uznał się za niewłaściwy w sprawie.
W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni stanowisko Wójta jest nieuprawnione. Wskazano, że w treści złożonego wniosku nie ma mowy o nieprawidłowościach związanych z utrzymaniem, czy funkcjonowaniem przedmiotowego urządzenia wodnego – rowu melioracyjnego wraz z przepustem, a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że zaistniały stan faktyczny uzasadnia wszczęcie postępowania na podstawie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego. Sprawa winna być zatem, zdaniem Dyrektora Zarządu Zlewni, prowadzona na podstawie art. 234 ww. ustawy, a zatem właściwy w sprawie jest Wójt Gminy D..
W odpowiedzi na wniosek Wójt wniósł o wskazanie Dyrektora Zarządu Zlewni, jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie. Wyjaśniono, że z żądania złożonego przez stronę wnioskować należy, iż zmiana stanu wód wynika z faktu wykonania przez właściciela działki nr [...] nowego urządzenia wodnego, a w ocenie Wójta nie sposób rozpatrywać czynności wybudowania i związanego z tym istnienia urządzenia wodnego stanowiącego rów melioracyjny w oderwaniu od czynności jego utrzymywania. Wybudowanie urządzenia wodnego implikuje konieczność jego eksploatacji, konserwacji oraz remontów. Konieczność wykonywania tych czynności wynika więc z samego faktu istnienia urządzenia wodnego. Jeżeli zatem wnioskodawczyni zarzuca zmianę stanu wód wskutek wybudowania urządzenia wodnego, odnosi się to siłą rzeczy do jego niewłaściwego utrzymywania, powodującego właśnie zmianę stanu wód. Kompetencje w zakresie badania urządzeń wodnych, stosownie do art. 191 ust. 1 i 2 Prawa wodnego posiadają natomiast jedynie odpowiednie organy Wód Polskich. Biorąc zatem pod uwagę treść ww. przepisów badanie w ramach postępowania administracyjnego winno dotyczyć sposobu utrzymywania urządzenia wodnego (eksploatacji, konserwacji oraz remontów) oraz sprawdzenia, czy spełnione zostały wszystkie warunki wydanego w tym przypadku pozwolenia wodnoprawnego (a dokładnie legalizacji tego urządzenia). Wykonywanie zaś wskazanych zadań należy wyłącznie do właściwego organu Wód Polskich.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy Dyrektorem Zarządu Zlewni a Wójtem Gminy D., który sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wniosek R. M. dotyczący zmiany stosunków wodnych na gruncie poprzez wybudowanie rowu melioracyjnego wraz z przepustem na wskazanych wyżej działkach ze szkodą dla gruntu będącego własnością wnioskodawczyni winien zostać rozpoznany w trybie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego czy też w trybie art. 234 ust. 3 tej ustawy.
Zgodnie z art. 191 ust. 1 Prawa wodnego, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód.
W myśl art. 234 ust. 1 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 234 ust. 2 tej ustawy). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3 Prawa wodnego).
W pierwszym przypadku organem właściwym jest organ Wód Polskich. Zgodnie bowiem z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b w związku z art. 397 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest dyrektor zarządu zlewni (lub w ściśle określonych przypadkach, które nie znajdują w tej sprawie zastosowania, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej). W drugim przypadku właściwy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
Z wykładni cytowanych przepisów wynika, że regulacja określona w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast art. 191 ust. 1 Prawa wodnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu Wód Polskich w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, o czym mowa w art. 188 ust. 1 ww. ustawy. Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Szeroki jest także katalog urządzeń wodnych wynikający z definicji sformułowanej w art. 16 pkt 65 Prawa wodnego, zgodnie z którą przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. W świetle art. 16 pkt 65 lit. a Prawa wodnego także rów melioracyjny należy zakwalifikować jako urządzenie wodne.
Analiza akt przedmiotowej sprawy, a w szczególności pisma wnioskodawczyni z dnia 16 sierpnia 2021 r. prowadzi do wniosku, że zwróciła się ona do Wójta Gminy D. z żądaniem wszczęcia postępowania w trybie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego. R. M. domagała się bowiem nałożenia na C.Ł. - właściciela nieruchomości nr [...], w związku z wykonaniem przez niego urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego wraz z przepustem, obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i ustalenia terminu wykonania tych czynności. W uzasadnieniu wyjaśniła, że w 2017 r. C. Ł., bez wiedzy i zgody wnioskodawczyni wykonał prace polegające na wykonaniu rowu melioracyjnego, którego znaczna część przebiega przez teren działki wnioskodawczyni nr [...], a także przepustu zlokalizowanego pod drogą stanowiącą działkę nr [...], którego wylot również znajduje się działce nr [...]. Podkreślono nadto, że w sprawie wykonanych prac Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prowadzi obecnie postępowanie, którego wnioskodawczyni jest stroną. Postępowanie to nie zostało zakończone. W dniu 27 stycznia 2021 r. Dyrektor Zarząd Zlewni wszczął zaś postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji urządzenia wodnego wykonanego przez właściciela działki nr [...] m.in. na nieruchomości wnioskodawczyni, a w dniu 23 kwietnia 2021 r. została wydana w tej sprawie decyzja legalizacyjna, która 24 czerwca 2021 r. stała się ostateczna. Wnioskodawczyni wskazała, że złożyła do Dyrektora Zarządu Zlewni wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie legalizacji ww. urządzenia, który do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany.
Wnioskodawczyni stwierdziła również, że w następstwie przeprowadzonych prac budowlanych polegających na wykonaniu przedmiotowego urządzenia wodnego doszło do nieuprawnionej zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...], albowiem wody opadowe i gruntowe z terenu działki nr [...] zbierają się w przedmiotowym rowie i kierowane są na działkę nr [...].
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób sformułowania powyższego wniosku pozwala na przyjęcie, że intencją wnioskodawczyni było w istocie wszczęcie postępowania na podstawie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego, ponieważ niewłaściwe funkcjonowanie istniejącego i zalegalizowanego przez organ urządzenia wodnego, szkodliwie oddziaływującego na grunt wnioskodawczyni, związane jest niewątpliwie z jego nienależytym utrzymywaniem, a więc odnosi się do hipotezy wskazanej wyżej normy.
W efekcie uznać należało, że organem właściwym do rozpoznania złożonego przez R. M. wniosku jest Dyrektor Zarządu Zlewni. Na tym organie zatem ciąży obowiązek podjęcia stosownych czynności w sprawie.
Z powyższych względów i na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.