III OW 44/22

III OW 44/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 115a ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą P. a Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Warszawie w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wniosku o przeprowadzenie kontroli w sprawie hałasu postanawia: wskazać Starostę P. jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2022 r. Starosta P. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w W. poprzez wskazanie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie jako organu właściwego do rozpoznania wniosku E. M. o przeprowadzenie kontroli w sprawie hałasu generowanego przez zakład prowadzący punkt obsługi serwisowej[...] zlokalizowany w [...] przy ul. [...], gmina [...].
W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że w dniu 21 kwietnia 2022 r. E. M. zgłosiła telefonicznie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wniosek o interwencję (kontrolę) w sprawie uciążliwego hałasu spowodowanego całodobowym funkcjonowaniem wyżej wskazanego zakładu serwisującego [...]. Na podstawie zgłoszenia pracownik organu sporządził notatkę służbową. Następnie pismem z dnia 11 maja 2022 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał wniosek Staroście P., powołując się na art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm.) zwanej dalej P.o.ś. Dodatkowo organ ten stwierdził, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest wszczynane z urzędu i prowadzone przez starostę na podstawie art. 378 ust. 1 P.o.ś.
W ocenie Starosty P. stanowisko Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jest nieuprawnione, ponieważ decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu wydaje starosta jedynie wówczas, gdy wystąpią jego przekroczenia. Starosta nie jest organem powołanym do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, nie jest również wyposażony w odpowiedni sprzęt i laboratoria do wykonywania badań. Tym samym organem właściwym do rozpoznania wniosku o przeprowadzenie kontroli interwencyjnej, o której mowa w art. 8 i art. 9 ust. 1, 1b i 1c ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska jest Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska.
W odpowiedzi na wniosek Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o wskazanie Starosty P. jako organu właściwego w sprawie. Podkreślił, że w związku z nowym brzmieniem art. 115a P.o.ś. nadanym ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648) zwanej dalej ustawą nowelizującą, Główny Inspektor Ochrony Środowiska został wyłączony z prowadzenia pomiarów hałasu, przed wydaniem decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Dlatego też od dnia wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy, tj. od 23 września 2021 r., pomiary hałasu wykonane w ramach kontroli prowadzonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska nie mogą stanowić dowodu, który starosta może wykorzystać wszczynając postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji ustalającej dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Mazowieckiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie, który wskazuje na aktualne brzmienie art. 115a P.o.ś., zgodnie z którym obecnie nie ma podstaw do przeprowadzania pomiarów dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przez organy inspekcji ochrony środowiska. Pomiary takie powinien wykonać organ ochrony środowiska, którym w świetle art. 378 ust. 1 P.o.ś., w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 115a P.o.ś. jest starosta.
Zgodnie z art. 115a P.o.ś. w brzmieniu obowiązującym od 23 września 2021 r., nadanym przez art. 2 ustawy nowelizującej w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Przed 23 września 2021 r. przepis ten miał następującą treść: "W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N".
Zmiana polegająca na usunięciu z cytowanego przepisu "pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska", miała na celu zmianę podmiotu wykonującego badania natężenia hałasu dla potrzeby wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Wynika to z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, w którym wskazano, że w art. 115a P.o.ś. zaproponowano wykreślenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (GIOŚ) z katalogu podmiotów wykonujących pomiary hałasu ze względu na znaczne obciążenie tego organu obowiązkami pomiarowymi prowadzonymi w ramach państwowego monitoringu środowiska oraz w ramach kontroli podmiotów korzystających ze środowiska i braki kadrowe w Centralnym Laboratorium Badawczym GIOŚ (CLB GIOŚ). Jednocześnie ustawodawca zwrócił uwagę na możliwość wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 115a P.o.ś. przez organy ochrony środowiska z wykorzystaniem własnych akredytowanych laboratoriów lub zlecania przez te organy wykonania takich pomiarów innym zewnętrznym laboratoriom wykonującym tego rodzaju pomiary. Wykonana przed nowelizacją analiza decyzji określających dopuszczalne poziomy hałasu wykazała, że prawie wszystkie decyzje są wydawane na podstawie pomiarów wykonywanych przez CLB GIOŚ, w ramach kontroli podmiotów korzystających ze środowiska, wykonywanych przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska lub w nielicznych przypadkach przez GIOŚ. Zatem powszechną praktyką samorządowych organów ochrony środowiska stało się przekazywanie wszystkich spraw z zakresu uciążliwości hałasowej wojewódzkim inspektorom ochrony środowiska w celu realizacji, przez przeprowadzenie kontroli, w ramach których CLB GIOŚ wykonuje pomiary hałasu. W sytuacji, gdy CLB GIOŚ nie posiadało akredytacji na wykonanie specjalistycznych pomiarów hałasu (np. hałasu impulsowego środowiska), zachodziła konieczność zlecenia wykonania tych pomiarów, zewnętrznemu akredytowanemu laboratorium. Ustawodawca podkreślił, że taki stan faktyczny w znacznym stopniu obciąża zarówno organy inspekcji ochrony środowiska, jak i CLB GIOŚ oraz faktycznie przyczyniał się do wydłużenia postępowań prowadzonych przez organy ochrony środowiska, które oczekują na wyniki pomiarów hałasu. Dlatego ustawodawca uznał, że proponowana zmiana art. 115a P.o.ś. wskazująca, że podmiotami właściwymi do wykonywania pomiarów hałasu przed wydaniem decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu są organy ochrony środowiska lub podmiot obowiązany do prowadzenia pomiarów hałasu, skróci czas wydawania decyzji przez organy ochrony środowiska. Jednocześnie w projekcie nowelizacji podkreślono, że proponowana zmiana zwiększy również efektywność organów inspekcji ochrony środowiska w zakresie prowadzenia kontroli przestrzegania poziomów hałasu określonych w decyzjach dla danego podmiotu, w ramach których CLB GIOŚ wykona pomiary kontrolne hałasu. Dzięki temu będzie możliwe wzmocnienie nadzoru nad podmiotami nieprzestrzegającymi warunków decyzji w omawianym zakresie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w obecnym stanie prawnym aktualna właściwość organu ochrony środowiska, czyli starosty co do wykonywania lub zlecania badań natężenia hałasu prowadzących do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie powinna budzić wątpliwości.
Należy ponadto wyjaśnić, że jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa odnoszących się do art. 115a P.o.ś., postępowanie zmierzające do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wszczynane jest z urzędu, a do jego wszczęcia dochodzi dopiero z momentem stwierdzenia przekroczenia hałasu, czyli dopiero po wykonaniu badań, o których mowa w tym przepisie. Samo pismo zainteresowanego podmiotu (monit, interwencja, skarga) nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 115a P.o.ś. Związane jest to z tym, że obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu wynika bezpośrednio z mocy prawa i nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnych (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, wydanie V, LEX online oraz orzecznictwo tam powołane).
Powyższe oznacza, że w obecnym stanie prawnym w tej sprawie właściwym do podjęcia czynności związanych z interwencją dotyczącą poziomu hałasu, w tym ewentualnego przeprowadzenia badań, o których stanowi art. 115a ust. 1 P.o.ś. jest Starosta P. Analogiczny pogląd prawny wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt III OW 4/22 oraz z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt III OW 23/22.
Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.