III OW 4/25

III OW 4/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 54
art. 115a ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Kujawsko-Pomorskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska a Starostą Powiatu Radziejowskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie zakresu uciążliwości hałasowej powodowanej przez dzwony kościelne postanawia: wskazać Starostę Powiatu Radziejowskiego jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Powiatu Radziejowskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie zakresu uciążliwości hałasowej powodowanej przez dzwony kościelne znajdujące się na terenie kościoła parafialnego w Piotrkowie Kujawskim.
W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 22.10.2024 r., znak: OŚ.602.15.2024.FP, Burmistrz Miasta i Gminy Piotrków Kujawski przekazał do Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wniosek osoby fizycznej z 15.10.2024 r. w sprawie uciążliwości hałasowej dzwonów kościelnych. Burmistrz stwierdził, że zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 54; dalej "p.o.ś.") dzwonnica trwale posadowiona na gruncie wraz z umieszczonymi w niej dzwonami jest stacjonarnym urządzeniem technicznym. Celem dzwonów jest wydawanie dźwięków (emisja hałasu do środowiska), tym samym dzwonnica stanowi instalację. Instalacja (dzwonnica) zlokalizowana jest na terenie, do którego prowadzący ma tytuł prawny. Wyczerpane zostały wszystkie przesłanki uznania kościoła wraz z dzwonnicą za zakład w rozumieniu p.o.ś. – art. 3 pkt 48.
Inspektor wskazał, że zgodnie z art. 115a p.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Od dnia wejścia w życie ww. przepisu tj. od 23 września 2021 r. pomiary hałasu wykonane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie mogą być podstawą do stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i wydania decyzji, o której mowa w art. 115a, przez właściwy organ ochrony środowiska. Zgodnie z art. 378 ust 1 p.o.ś. organem ochrony środowiska w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1 jest starosta. Inspekcja Ochrony Środowiska jest właściwa do podjęcia działań w zakresie uciążliwości hałasowej jedynie w przypadku podmiotu posiadającego decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Organ stwierdził, że Kościół parafialny w Piotrkowie Kujawskim nie posiada decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. W związku z powyższym, pismo Burmistrza Miasta i Gminy Piotrków Kujawski zostało przekazane do Starosty Radziejowskiego. Starosta przekazał to pismo z powrotem organowi. Wobec tego powstał spór kompetencyjny, którego rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne.
W odpowiedzi na wniosek Starosta wniósł o wskazanie Wojewódzkiego Inspektora jako organu właściwego w sprawie. Wskazał, że właściwość rzeczowa Starosty w sprawach dotyczących uciążliwości hałasowej dotyczy wyłącznie sytuacji, kiedy w grę wchodzi potencjalna odpowiedzialność administracyjna podmiotu mającego status przedsiębiorcy. Bez wątpienia parafia nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy. Tym samym jurysdykcja Starosty nie obejmuje jednostek organizacyjnych niebędących przedsiębiorcami, a zatem właściwym organem jest Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie pismo, które stało się podstawą sporu, wywołało w istocie konieczność reakcji właściwego organu w postaci zbadania poziomu hałasu. O sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (por. postanowienie NSA z 5 kwietnia 2022 r., I OW 197/21). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż żaden z organów nie uważał się za właściwy do kompleksowego rozpatrzenia sprawy.
Pismo, o którym mowa wyżej, dotyczy skontrolowania poziomu natężenia hałasu, który emitują dzwony przykościelne. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że w świetle przepisów prawa materialnego nie tylko instalację nagłaśniającą, ale i dzwony kościelne należy uznać za "instalację" w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś., a parafię (kościół), w której się znajdują za "zakład" w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś. (por. wyrok NSA z 4 października 2016 r., II OSK 3250/14, CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest więc stanowisko Starosty, że w niniejszej sprawie "jurysdykcja Starosty nie obejmuje jednostek organizacyjnych niebędących przedsiębiorcami".
Stosownie do art. 115a ust. 1 p.o.ś., w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W myśl art. 378 ust. 1 p.o.ś. starosta (który zgodnie z art. 376 pkt 2 p.o.ś jest organem ochrony środowiska) jest właściwy w sprawach, o których mowa w art. 115a p.o.ś.
Art. 115a ust. 1 p.o.ś. w obecnym brzmieniu obowiązuje od 23 września 2021 r., kiedy weszła w życie jego nowelizacja dokonana na mocy art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 1648). Przed nowelizacją przepis art. 115a ust. 1 p.o.ś. obowiązywał w brzmieniu: "w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N". Zmiana polegająca na usunięciu ze wskazanego przepisu zwrotu "pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska" miała na celu zmianę podmiotu wykonującego badania natężenia hałasu dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.
Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika bowiem, że nowelizacja tego przepisu spowodowana była znacznym obciążeniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska obowiązkami pomiarowymi prowadzonymi w ramach państwowego monitoringu środowiska oraz w ramach kontroli podmiotów korzystających ze środowiska, jak również brakami kadrowymi w Centralnym Laboratorium Badawczym Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Zaakcentowano jednocześnie, że proponowana zmiana art. 115a p.o.ś. skróci czas wydawania decyzji przez organy ochrony środowiska oraz zwiększy również efektywność organów inspekcji ochrony środowiska w zakresie prowadzenia kontroli przestrzegania poziomów hałasu określonych w decyzjach dla danego podmiotu. Dzięki temu będzie możliwe wzmocnienie nadzoru nad podmiotami nieprzestrzegającymi warunków decyzji w omawianym zakresie. Dodano przy tym także, że obecne ukierunkowanie inspekcji ochrony środowiska w większości przypadków wyłącznie na wykonywanie kontroli wraz z pomiarami hałasu w celu wydania przez organy ochrony środowiska decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu dla danego podmiotu, faktycznie nie skutkuje ograniczeniem tej uciążliwości. Z doświadczeń inspekcji ochrony środowiska wynika, że dopiero nakładane na podmioty korzystające ze środowiska administracyjne kary pieniężne, obligują je do podjęcia działań mających na celu ograniczenie ponadnormatywnej emisji hałasu. Takie działania sankcyjne inspekcji ochrony środowiska może podjąć, gdy podmiot posiada już decyzję właściwego organu określającą dopuszczalne poziomy hałasu.
Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że w świetle aktualnego brzmienia art. 115a p.o.ś. organ inspekcji ochrony środowiska nie ma podstaw do przeprowadzania pomiarów dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, ponieważ to starosta jest organem właściwym do wykonywania, czy zlecania badań natężenia hałasu prowadzących do wydania takiej decyzji. Stosowne pomiary powinien wykonać organ ochrony środowiska, którym jest starosta. Już proste zestawienie dwóch przepisów – tj. art. 378 ust. 1 p.o.ś. i art. 115a ust. 1 p.o.ś. prowadzi do takich wniosków. Co więcej, stosownie do art. 115a ust. 3 i 5 w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. Postępowanie w przedmiocie wydania takiej decyzji wszczyna się z urzędu.
Zatem postępowanie zmierzające do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wszczynane jest z urzędu, a do jego wszczęcia dochodzi dopiero z momentem stwierdzenia przekroczenia hałasu, czyli dopiero po wykonaniu badań, o których mowa w tym przepisie. Samo pismo zainteresowanego podmiotu (monit, interwencja, czy też skarga) nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś. Związane jest to z tym, że obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu wynika bezpośrednio z mocy prawa i nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnych (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, wydanie V, LEX online oraz orzecznictwo tam powołane). Powyższe oznacza, że w obecnym stanie prawnym w tej sprawie właściwym do podjęcia czynności związanych z interwencją dotyczą poziomu hałasu, w tym ewentualnego przeprowadzenia badań, o których stanowi art. 115a ust. 1 p.o.ś. jest Starosta, bowiem nie ma uzasadnienia do przeprowadzenia kontroli hałasu przez Wojewódzkiego Inspektora tylko po to, aby w jej następstwie Starosta wszczął stosowne postępowanie. W sprawie bezspornie Kościół [...] nie posiada decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są poglądy, zgodnie z którymi wniosek wszczynający spór kompetencyjny między wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska a starostą w zakresie wskazania organu właściwego do przeprowadzenie kontroli w sprawie hałasu podlega odrzuceniu, ponieważ wniosek dotyczący przeprowadzenia takiej kontroli nie wszczyna postępowania administracyjnego (tak np. NSA w postanowieniach z 19 września 2023 r., III OW 91/23; z 18 kwietnia 2023 r., III OW 233/22). Jednakże przyjęcie stanowiska o niezaistnieniu w takim przypadku sporu kompetencyjnego prowadzi do odrzucenia wniosku i uniemożliwia wskazania organu, który będzie zobowiązany do kontroli poziomu hałasu. Wnioskodawca, który domaga się wykonania obowiązków publicznoprawnych przez organy administracji publicznej, pozbawiony zostałby jakiejkolwiek ochrony prawnej, ponieważ negatywny spór między organami (tj. właściwym miejscowo starostą i właściwym miejscowo wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska) nie mógłby spotkać się z kontrolą sądu administracyjnego. Zatem, kierując się konstytucyjnym prawem do sądu wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniał spór kompetencyjny a tym samym wskazał właściwy organ do załatwienia wniosku o przeprowadzenie kontroli w zakresie poziomu emisji hałasu. Podobne stanowisko zostało wyrażone w postanowieniach NSA: z 28 września 2022 r., III OW 4/22; z 10 stycznia 2023 r. III OW 23/22 i z 19 marca 2025 r., III OW 89/24.
Z tych względów, działając na podstawie art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Powiatu Radziejowskiego jako organ właściwy w sprawie.