III OW 36/25

III OW 36/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Odrzucono wniosek
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4, art. 15 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a [...] Inspektorem Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy z wniosku mieszkańców [...] zgłaszających uciążliwość zapachową powodowaną przed podmioty [...] oraz [...] postanawia: 1. odrzucić wniosek, 2. zwrócić ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego na rzecz Starosty [...] kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od wniosku.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 7 maja 2025 r. (data prezentaty NSA) Starosta [...] (dalej także jako: "Starosta"), na podstawie art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska (dalej także jako: "WIOŚ") przez wskazanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jako organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku mieszkańców [...] zgłaszających uciążliwość zapachową powodowaną przez podmioty [...] oraz [...].
W odpowiedzi na wniosek [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że organem właściwym w sprawie będzie Starosta [...].
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Pismem z dnia 18 kwietnia 2025 r., znak: [...], WIOŚ, przekazał zgodnie z właściwością Staroście, zgłoszenia interwencyjne, dotyczące uciążliwości zapachowej pochodzącej z terenu wyrobiska poeksploatacyjnego, zlokalizowanego w [...].
Na przedmiotowym terenie prowadzą działalności trzy podmioty:
I. [...], który prowadzi działalność na podstawie:
1) decyzji Starosty [...] z dnia 27 czerwca 2014 r., znak: [...], udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów, zmienionej następującymi decyzjami [...]:
• z dnia 29 września 2016 r., znak: [...],
• z dnia 7 grudnia 2016 r., znak: [...],
• z dnia 14 czerwca 2017 r., znak: [...],
• z dnia 14 lutego 2018 r., znak: [...],
• z dnia 27 marca 2018 r., znak: [...];
2) decyzji Starosty [...] z dnia 28 czerwca 2017 r., znak: [...], udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zmienionej decyzją Starosty [...], z dnia 10 marca 2021 r., znak: [...];
3) decyzji Starosty [...] z dnia 3 kwietnia 2017 r., znak: [...], udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zmienionej następującymi decyzjami Starosty [...]:
• z dnia 5 marca 2018 r., znak: [...],
• z dnia 18 kwietnia 2018 r., znak: [...],
• z dnia 30 listopada 2018 r., znak: [...],
• z dnia 24 lipca 2019 r., znak: [...],
• z dnia 10 marca 2021 r., znak: [...].
II. [...], który prowadzi działalność na podstawie:
1) decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 18 listopada 2014 r., znak: [...], udzielającej zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami i urządzeniami, polegający na wypełnianiu odpadami wyrobiska poeksploatacyjnego; zlokalizowanego w [...], zmienionej następującymi decyzjami:
• Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2016 r., znak: [...] - postanowieniem Ministra Środowiska z dnia 16 lutego 2017 r., znak: [...], postanowiono sprostować oczywistą omyłkę w decyzji;
• Ministra Środowiska z dnia 23 września 2016 r., znak: [...],
• Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2016 r., znak: [...],
• Ministra Środowiska z dnia 17 listopada 2017 r., znak: [...],
• Ministra Środowiska z dnia 28 lutego 2018 r., znak: [...],
• Marszałka Województwa [...] z dnia 30 listopada 2020 r., znak: [...];
2) decyzji Starosty [...] z dnia 27 stycznia 2017 r., znak: [...]; udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w procesie odzysku R12, zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia 23 marca 2021 r., znak: [...];
3) decyzji Starosty [...] z dnia 28 lipca 2017 r., znak: [...], udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w procesie odzysku R12. ww. decyzja została zmieniona następującymi decyzjami Starosty [...]:
• z dnia 24 sierpnia 2017 r., znak: [...],
• z dnia 11 stycznia 2018 r., znak: [...],
• z dnia 24 lipca 2019 r., znak: [...],
• z dnia 23 marca 2021 r., znak: [...];
4) decyzji Starosty [...] z dnia 26 października 2016 r., znak: [...], udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesach odzysku R3 i R5 - postanowieniem Starosty [...] z dnia 2 listopada 2016 r., znak: [...], postanowiono z urzędu sprostować błąd pisarski w decyzji. Ww. decyzja została zmienioną następującymi decyzjami Starosty [...]:
• z dnia 30 listopada 2017 r., znak: [...],
• z dnia 24 października 2019 r., znak: [...],
• z dnia 23 marca 2021 r., znak: [...] – postanowieniem Starosty [...], z dnia 22 lutego 2014 r., znak: [...], postanowiono z urzędu sprostować oczywistą omyłkę w decyzji,
• z dnia 20 maja 2021 r., znak: [...];
5) decyzji [...] z dnia 12 października 2017 r., znak: [...], udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w procesach odzysku R5 i R12. ww. decyzja została zmieniona następującymi decyzjami Starosty [...]:
• z dnia 14 grudnia 2017 r., znak: [...],
• z dnia 23 marca 2021 r., znak: [...].
III. [...], który prowadzi działalność na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 2 lipca 2021 r., znak: [...], udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia 15 kwietnia 2024 r.
WIOŚ wskazał, że gospodarkę odpadami na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego, zlokalizowanego w [...] regulują przede wszystkim decyzje wydane przez Starostę [...].
W ostatnich latach w bezpośrednim sąsiedztwie wyrobiska zostały sprzedane działki budowlane, na których wybudowano domy mieszkalne. Odległość nowo powstałych zabudowań wynosi nawet poniżej 30 metrów od wyrobiska. Od czasu rozbudowy osiedla zanotowano znaczny wzrost liczby skarg, dotyczących głównie uciążliwości zapachowej.
W okresie od 2011 r. do chwili obecnej WIOŚ przeprowadził na przedmiotowym terenie łącznie 36 kontroli, w tym:
- 22 kontroli w [...],
- 13 kontroli w [...],
- 1 kontrolę [...].
Prowadząc ww. działania kontrolne WIOŚ wskazał, że związany jest zarówno warunkami określonymi w ww. decyzjach Starosty [...], jak i obowiązującymi przepisami prawa.
W toku prowadzonych kontroli weryfikowane były warunki określone w ww. decyzjach z zakresu gospodarki odpadami, a w przypadku stwierdzania naruszeń podejmowane były adekwatne działania pokontrolne. Jednakże z uwagi na brak przepisów prawa regulujących kwestie uciążliwości zapachowych WIOŚ nie posiada narzędzi, aby podjąć skuteczne w tym zakresie działania. Zgodnie z pismem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 września 2024 r., znak: [...], interwencje dotyczące uciążliwości zapachowej należy przekazywać właściwemu miejscowo organowi, ze wskazaniem zastosowania art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r., poz. 647), który upoważnia organ ochrony środowiska do nałożenia, w drodze decyzji, obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko.
WIOŚ wskazał również, że zgodnie z treścią art. 376 Prawo ochrony środowiska to starosta jest organem ochrony środowiska, a nie organy inspekcji ochrony środowiska.
Starosta wskazał, że z przedstawionych informacji wynika jednoznacznie, iż przedmiotem wniosków i skarg jest żądanie przeprowadzenia przez organ inspekcji ochrony środowiska kontroli przedsiębiorców prowadzących działalność, nie zaś wydania decyzji w trybie art. 362 Prawo ochrony środowiska. Żądanie wnioskodawców skierowane zostało do Inspekcji Ochrony Środowiska jako organu posiadającego kompetencje do wykonywania "kontroli interwencyjnych" a w ich wyniku potwierdzenia występowania uciążliwości oraz lokalizacji jej źródła.
Starosta jako jeden z organów ochrony środowiska owszem ma prawo do przeprowadzania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska, zgodnie z zapisami art. 379 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, jednakże możliwości te są znacznie ograniczone w zakresie potwierdzenia naruszeń, które występują okresowo (uciążliwość zapachowa zgłaszana przez mieszkańców występują okresowo, w różnych porach doby).
Starosta właściwy jest do przeprowadzenia kontroli wyłącznie w zakresie działalności objętej zezwoleniami starosty. Podmioty funkcjonujące na wskazanym terenie tj. [...] prowadzą działalności na podstawie zezwoleń Marszałka Województwa [...], Ministra Środowiska oraz Starosty. Ustalenie organu właściwego do sprawdzenia zasadności danej skargi, jej zasadności i źródeł występowania wskazanych uciążliwości jest więc niezwykle trudne.
W zakresie emisji zapachów złowonnych podjęcie działań w trybie art. 362 ust. 1 i art. 378 ust. 1 Prawo ochrony środowiska nie jest możliwe z uwagi na fakt, iż aktualnie obowiązujące przepisy prawne nie normują wymagań w zakresie emisji substancji złowonnych.
Wydanie decyzji nakazującej podjęcie działań w trybie art. 362 ust. 1 Prawo ochrony środowiska może zostać wykonane jedynie w przypadku, gdy wystąpią naruszenia środowiska w sposób prawem zakazany, czyli przekroczenia norm środowiskowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Dalej, w myśl art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej, dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. Spór kompetencyjny w niniejszej sprawie dotyczy właściwości rzeczowej organu – powstał na tle ustalenia właściwości organu do wydania decyzji w sprawie.
W rozpoznawanej sprawie nie wystąpił jednak tzw. spór negatywny. To że zarówno [...] Wojewódzki Inspektorem Ochrony Środowiska, jak i Starosta [...], uważają, że nie są właściwi do rozpoznania sprawy z wniosku mieszkańców [...] zgłaszających uciążliwość zapachową powodowaną przez podmioty [...] oraz [...], nie przesądza o jego powstaniu. Pismo z 18 kwietnia 2025 roku zawierające skargę ośmiu osób zamieszkałych na terenie miasta [...] w postaci protokołów zgłoszeń telefonicznych i elektronicznych dotyczące uciążliwości zapachowej wynika, że chodzi o przeprowadzenie kolejnej kontroli przedsiębiorców, nie zaś wydanie decyzji w trybie art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska. Kontrola ma mieć charakter interwencyjny, co ma potwierdzić występowanie uciążliwości i ich źródła.
Ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., z którego wynika, że organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3, jest starosta. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., który stanowi, że marszałek województwa jest właściwy między innymi w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm., dalej: ustawa środowiskowa). Z kolei zgodnie z art. 379 ust. 1 p.o.ś., minister właściwy do spraw klimatu, marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów.
W tak zakreślonych ramach prawnych należało jednak odpowiedzieć na pytanie, czy pismem z dnia 18 kwietnia 2025 r., znak: [...], którym WIOŚ przekazał, według niego zgodnie z właściwością Staroście, zgłoszenia interwencyjne, dotyczące uciążliwości zapachowej pochodzącej z terenu wyrobiska poeksploatacyjnego, zlokalizowanego w [...] zainicjowało postępowanie administracyjne w sprawie. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość dotyczy bowiem wskazania organu właściwego w sprawie podjęcia czynności kontrolnych na podstawie art. 379 ust. 1 p.o.ś. oraz wydawania innych decyzji określających zakres korzystania ze środowiska. Tego rodzaju pismo nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania jednej z decyzji, o których stanowi art. 378 ust. 1 p.o.ś. Powyższe oznacza, że żadne postępowanie administracyjne nie jest jeszcze w toku, ponieważ skarga dotycząca uciążliwości "odorowej" jeszcze takiego postępowania nie uruchomiła. Tym samym nie zaistniał spór o właściwość, bowiem warunkiem powstania takiego sporu jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór, lub przynajmniej żądanie jego wszczęcia, co w niniejszej sprawie jak już wskazano powyżej, nie miało miejsca (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2022 r., sygn. akt III OW 153/21, LEX nr 3347697; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 138/19, LEX nr 2772151 oraz z 21 października 2008 r., sygn. akt II OW 48/08, ONSAiWSA 2009 r., Nr 3, poz. 53). Ponadto, uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygania sporów o właściwość oraz sporów kompetencyjnych, nie oznacza, że Sąd ten może wskazać w sposób abstrakcyjny i ogólny organ właściwy do rozpoznawania określonej kategorii spraw.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie był dopuszczalny. Z tych względów i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 4 w związku z art. 64 § 3 oraz w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o odrzuceniu wniosku.
O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.