III OW 3/22

III OW 3/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Tamara Dziełakowska
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Odrzucono wniosek
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art. 115a, art. 378 ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 20 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Żarskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Żarskim a Lubuskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Zielonej Górze w przedmiocie wskazania organu właściwego do przeprowadzenia kontroli i wykonania pomiarów poziomu hałasu postanawia: 1. odrzucić wniosek, 2. zwrócić Staroście Żarskiemu ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto złotych) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 15 listopada 2021 r. Starosta Żarski zwrócił się o rozpoznanie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Lubuskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Zielonej Górze w przedmiocie wskazania organu właściwego do przeprowadzenia kontroli i wykonania pomiarów poziomu hałasu.
W uzasadnieniu wniosku Starosta wyjaśnił, że wniosek mieszkańców z ul. [...] z [...] z dnia 27 lipca 2021 r. o przeprowadzenie kontroli i wykonania pomiarów hałasu emitowanego do środowiska z Zakładu M. przy ul. [...] w [...] wpłynął do WIOŚ 3 sierpnia 2021 r., a więc w czasie obowiązywania "starych" przepisów, zezwalających m.in. głównemu inspektorowi ochrony środowiska na wykonanie takich pomiarów, których to pomiarów nie wykonano w ciągu 2 miesięcy od daty otrzymania wniosku. Z pisma wynika, że WIOŚ nie wszczął postępowania administracyjnego ponieważ nie było ku temu żadnych podstaw prawnych, natomiast w ocenie Starosty oraz zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na żądanie strony lub z urzędu. Zdaniem wnioskującego organu już samo złożenie wniosku przez Zarządzanie, Administrowanie Nieruchomościami "[...]" o przeprowadzenie m.in. pomiarów hałasu wszczęło postępowanie administracyjne na żądanie strony 3 sierpnia 2021 r., które było jednym z elementów postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym hałasie.
Starosta wyjaśnił, iż nie kwestionuje zapisu w art. 379 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973) jednak nie można się zgodzić z rozumowaniem WIOŚ, że data wpływu wniosku nie ma znaczenia. Ponadto – w jego ocenie - zmiana art.115a ust. 1 tej ustawy wcale nie zwalnia WIOŚ z przeprowadzania pomiarów hałasu, bo czym innym jest wykonywanie pomiarów w trakcie prowadzenia kontroli przez GIOŚ a czym innym brak podstawy do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, na bazie takich pomiarów przez właściwe organy. Podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070) do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy w dalszym ciągu m.in. wykonywanie pomiarów wielkości emisji oraz poziomu substancji lub energii występujących w środowisku.
W odpowiedzi na wniosek WIOŚ wniósł o wskazanie Starosty jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu WIOŚ wskazał, iż nie można mówić, że wpływ pisma mieszkańców stanowi wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 i 3 k.p.a. Wskazał również na Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 września 2019 r., (DI/025/76/2021/eg), z którego wynika, że: "(...) jeżeli WIOŚ posiada wyniki pomiarów hałasu wykonanych w ramach kontroli przeprowadzonych w ostatnim czasie, które nie zostały jeszcze przekazane do właściwego organu ochrony środowiska w celu podjęcia działań, o których mowa w art. 115a ustawy Pioś, to należy je bezzwłocznie przekazać, tak, aby organ mógł wszcząć postępowanie administracyjne przed dniem 23 września 2021 r.
Po dniu 23 września 2021 r. interwencje na uciążliwość akustyczną zakładów, które nie posiadają decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwolenia zintegrowanego, powinny być przekazywane do właściwego organu ochrony środowiska. W przypadku jeżeli uciążliwość akustyczna zakładu jest jednym z elementów interwencji, wówczas interwencja ta, w zakresie dotyczącym uciążliwości akustycznej, powinna być przekazana do właściwego organu ochrony środowiska, a w zakresie, który dotyczy działań i kompetencji WIOŚ, powinny być podjęte działania przez WIOŚ.
Podobnie należy postąpić z wnioskami o interwencję, względnie z wnioskami organów samorządowych o wykonanie pomiarów hałasu dla zakładów, którym nie ustalono jeszcze dopuszczalnych poziomów hałasu w indywidualnych decyzjach, które wpłynęły do WIOŚ wcześniej i nie został im nadany bieg, tj. nie przeprowadzono kontroli lub nie wykonano pomiarów hałasu, tzn. przekazać je właściwym organom ochrony środowiska".
WIOŚ przytoczył treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 1648) wskazując, że Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ani we wcześniejszym stanie sprawnym ani w obecnym stanie prawnym nie prowadził i nie prowadzi postępowań w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Przytaczając treść art. 379 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973) wyjaśnił, że organy samorządowe posiadają uprawnienia zarówno do prowadzenia czynności kontrolnych, jak również do wykonywania pomiarów hałasu.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie istnieje pewien spór, który mógłby być określony jako kompetencyjny, gdyż starosta w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. jest organem jednostki samorządu terytorialnego a wojewódzki inspektor ochrony środowiska to organ rządowej administracji zespolonej w województwie (art. 3 pkt 2 ustawy 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska – Dz.U. z 2021 r., poz. 1070).
Rację też mają oba organy, że w świetle aktualnego brzmienia art. 115a Prawa ochrony środowiska nie ma podstaw do przeprowadzania pomiarów dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przez organy inspekcji ochrony środowiska. Pomiary takie powinien wykonać organ ochrony środowiska, którym w świetle art. 378 ust. 1 ww. ustawy w sprawie wydania decyzji, o której mowa w jej art. 115a jest starosta. Artykuł 115a w brzmieniu nadanym ustawą z 11 sierpnia 2021 r. od dnia 23 września 2021 r. stanowi, że "[w] przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.". Przed 23 września 2021 r. przepis ten zaś miał następującą treść: "W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.". O tym, że zmiana polegająca na usunięciu z ww. przepisu "pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska", miała na celu zmianę podmiotu wykonującego badania natężenia hałasu dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przekonuje uzasadnienie projektu ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w którym wskazano: "W art. 2 wprowadzono zmiany w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, dalej: "p.o.ś.". W art. 115a p.o.ś. zaproponowano wykreślenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, dalej: "GIOŚ", z katalogu podmiotów wykonujących pomiary hałasu ze względu na znaczne obciążenie GIOŚ obowiązkami pomiarowymi prowadzonymi w ramach państwowego monitoringu środowiska oraz w ramach kontroli podmiotów korzystających ze środowiska i braki kadrowe w Centralnym Laboratorium Badawczym GIOŚ (CLB GIOŚ). Jednocześnie należy zwrócić uwagę na możliwość wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 115a p.o.ś., przez organy ochrony środowiska z wykorzystaniem własnych akredytowanych laboratoriów lub zlecania przez te organy wykonania takich pomiarów innym zewnętrznym laboratoriom wykonującym tego rodzaju pomiary. Analiza wydawanych decyzji określających dopuszczalne poziomy hałasu wykazała, że prawie wszystkie decyzje są wydawane na podstawie pomiarów wykonywanych przez CLB GIOŚ, w ramach kontroli podmiotów korzystających ze środowiska, wykonywanych przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, lub w nielicznych przypadkach przez GIOŚ. Zatem powszechną praktyką samorządowych organów ochrony środowiska stało się przekazywanie wszystkich spraw z zakresu uciążliwości hałasowej, wojewódzkim inspektorom ochrony środowiska w celu realizacji, przez przeprowadzenie kontroli, w ramach których CLB GIOŚ wykonuje pomiary hałasu. W sytuacji, gdy CLB GIOŚ nie posiada akredytacji na wykonanie specjalistycznych pomiarów hałasu (np. hałasu impulsowego środowiska), zachodzi konieczność zlecenia wykonania tych pomiarów, zewnętrznemu akredytowanemu laboratorium. Należy podkreślić, że taki stan faktyczny w znacznym stopniu obciąża zarówno organy Inspekcji Ochrony Środowiska (IOŚ), jak i CLB GIOŚ, oraz faktycznie przyczynia się do wydłużenia postępowań prowadzonych przez organy ochrony środowiska, które oczekują na wyniki pomiarów hałasu. Dlatego należy uznać, że proponowana zmiana art. 115a p.o.ś. wskazująca, że podmiotami właściwymi do wykonywania pomiarów hałasu przed wydaniem decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu są organy ochrony środowiska lub podmiot obowiązany do prowadzenia pomiarów hałasu, skróci czas wydawania decyzji przez organy ochrony środowiska. Jednocześnie należy podkreślić, że proponowana zmiana zwiększy również efektywność organów IOŚ w zakresie prowadzenia kontroli przestrzegania poziomów hałasu określonych w decyzjach dla danego podmiotu, w ramach których CLB GIOŚ wykona pomiary kontrolne hałasu. Dzięki temu będzie możliwe wzmocnienie nadzoru nad podmiotami nieprzestrzegającymi warunków decyzji w omawianym zakresie. Dodać należy, iż obecne ukierunkowanie IOŚ, w większości przypadków, wyłącznie na wykonywanie kontroli wraz z pomiarami hałasu w celu wydania przez organy ochrony środowiska decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu dla danego podmiotu, faktycznie nie skutkuje ograniczeniem tej uciążliwości. Z doświadczeń IOŚ wynika bowiem, że dopiero nakładane na podmioty korzystające ze środowiska administracyjne kary pieniężne, obligują je do podjęcia działań mających na celu ograniczenie ponadnormatywnej emisji hałasu. Takie działania sankcyjne IOŚ może podjąć, gdy podmiot posiada już decyzję właściwego organu określającą dopuszczalne poziomy hałasu."
Wobec powyższego kwestia aktualnej właściwości organu ochrony środowiska czyli starosty co do wykonywania czy zlecania badań natężenia hałasu prowadzących do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w zasadzie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w tym i organów pozostających w sporze.
Problematyczne jest jednak na tle wcześniej cytowanego art. 6 ustawy zmieniającej czy pismo w sprawie uciążliwości hałasowej wymagające reakcji organu w postaci zbadania natężenia hałasu samo w sobie zainicjowało postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś., a tym samym czy w chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej (23 września 2021 r.) było ono w toku. Ustalenie powyższego przesądzi bowiem, który z organów powinien wykonać badania na potrzeby rozstrzygnięcia. Wyjaśnić zatem trzeba, że jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa odnoszących się do art. 115a p.o.ś postępowanie zmierzające do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wszczynane jest z urzędu, a do jego wszczęcia dochodzi dopiero z momentem stwierdzenia przekroczenia hałasu czyli dopiero po wykonaniu badań, o których mowa w tym przepisie. Samo pismo zainteresowanego podmiotu (monit, interwencja, skarga) nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś. Związane jest to z tym, że zasadniczo obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu wynika bezpośrednio z mocy prawa i nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnych (por. Gruszecki Krzysztof, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, wydanie V, lex online oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne tam powołane).
W konsekwencji należy zatem uznać, że w chwili wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. zmieniającej treść art. 115a p.o.ś. żadne postępowanie administracyjne o wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie było jeszcze w toku, a wniosek wskazujący na konieczność wykonania badań natężenia hałasu w piekarni go jeszcze nie uruchomił. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym w tej sprawie właściwym do podjęcia czynności związanych z interwencją zawartą w piśmie z 27 lipca 2021 r., w tym ewentualnego przeprowadzenia badań, o których stanowi art. 115a ust. 1 p.o.ś. jest Starosta. Jednocześnie stwierdzić należy, że skoro przekazywane między organami pismo z 27 lipca 2021 r. zawierające prośbę o przeprowadzenia kontroli i wykonania pomiarów poziomu hałasu w zakresie nadmiernego hałasu emitowanego przez sąsiedni zakład nie wszczęło postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej, lecz wywołało potrzebę przeprowadzenia pomiarów hałasu czyli czynności faktycznej, to brak jest możliwości rozstrzygnięcia sporu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się bowiem, że spory o właściwość i kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest ten Sąd na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. przykładowo postanowienia NSA: z 14 grudnia 2005 r., II OW 79/05, z 17 października 2018 r. II OW 121/18, z 12 grudnia 2013 r., II OW 187/13 czy z 25 maja 2022 r. II OW 120/21). Wskazuje się, że dla powstania sporu istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór kompetencyjny z innym organem. Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne lub gdy toczące się uprzednio postępowanie zostało zakończone (por. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz pod red. Tadeusza Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 154). Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie pismo, które stało się podstawą sporu wywołało konieczność reakcji właściwego organu w postaci zbadania poziomu hałasu, jednak nie zainicjowało ono jeszcze żadnego postępowania w sprawie administracyjnej. Będzie mogło się ono toczyć dopiero w następstwie stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych norm. Kontrola ich zachowania natomiast to czynność faktyczna nie umożliwiająca Naczelnemu Sądowi Administracyjnego wskazania właściwego organu do jej przeprowadzenia.
Wskazać również należy, iż w świetle powyższych rozważań bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest data wpłynięcia wniosku mieszkańców z ul. [...]z [...].
Z powyższych względów, uznając, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie był dopuszczalny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2 i art. 63 § 3 p.p.s.a. orzeczono o jego odrzuceniu.
O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.