III OW 29/25

III OW 29/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono wniosek
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151 w zw.z art. 64 § 3 i art. 15 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Z. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Z. a Starostą M. przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na odzysk odpadów postanawia oddalić wniosek.
Uzasadnienie
W piśmie z 30 stycznia 2025 r. Marszałek Województwa Z. (dalej: "Marszałek") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą M. (dalej: Starosta) przez wskazanie Starosty jako organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami.
W uzasadnieniu wniosku Marszałek wskazał, że w piśmie z 9 lipca 2024 r. I. sp. z o. o. z siedzibą w Z. wystąpiła do Starosty jako organu właściwego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami. Po analizie wniosku Starosta uznał, że spółka błędnie zakwalifikowała przedsięwzięcie wskazując, że wniosek dotyczy odzysku odpadów w instalacji, a planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Mając na względzie powyższe ustalenia Starosta stwierdził, że nastąpiła zmiana właściwości organu do rozpatrzenia wniosku i przekazał wniosek Marszałkowi. Ponieważ przekazany Marszałkowi wniosek nie spełniał wymogów dotyczących odzysku odpadów w instalacji. Marszałek wezwał spółkę do usunięcia braków formalnych i do dostosowania wniosku (art. 64 § 2 k.p.a.). W odpowiedzi na wezwanie wskazano, że spółka złożyła wniosek w zakresie zezwolenia na poza instalacyjny odzysk odpadów nie zawierający braków formalnych i wnosi o jego rozpatrzenie.
Zdaniem Marszałka, ponieważ spółka podtrzymuje, że złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na poza instalacyjny odzysk odpadów a zgodnie z art. 42a ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U z 2023 r. poz. 1587 ze zm.) zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów tak więc organ jest ograniczony zakresem złożonego wniosku.
W odpowiedzi na wniosek Starosta wskazał, że wobec ustalonego stanu faktycznego oraz rozpoznania rzeczywistych intencji przedsiębiorcy w oparciu o dane przedstawione w przedmiotowym wniosku, tj. zamiar prowadzenia przetwarzania odpadów w szczególności niebezpiecznych w stacjonarnym urządzeniu o zdolności przyjmowania odpadów 150 000 Mg rocznie, 500 000 Mg na dobę, które de facto należy traktować jako instalację związaną z odzyskiem odpadów, dokonując w oparciu o stwierdzony na podstawie treści wniosku stan faktyczny kwalifikacji przedsięwzięcia, stwierdził, że nie jest organem właściwym, zgodnie z podziałem przewidzianym przepisem art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Zdaniem Starosty, treść wniosku, w szczególności przedstawiony opis procesu technologicznego, wykazał, że sama interpretacja przedsiębiorcy jest błędna co do jego twierdzenia, że mieszanie odpadów w mieszalniku będzie odbywało się poza instalacjami oraz, że odzysk odpadów prowadzony będzie celem ponownego użycia (wnioskodawca rozumie to jako sprzedaż wyrobów betonowych), a planowane do zastosowania urządzenie w postaci mieszalnika jest mobilne i nie stanowi instalacji w rozumieniu przepisów prawa.
Starosta ma odmienne zdanie do twierdzenia spółki, że mieszalnik w specyfice opisanej przez nią działalności nie jest instalacją. Zdaniem Starosty okoliczność, że mieszalnik ma koła i jest zamontowany na podłodze naczepy samochodowej nie przesądza, że nie jest instalacją, tylko urządzeniem. Wykorzystywanego przez spółkę urządzenia w postaci mieszalnika zamontowanego na naczepie samochodowej nie można utożsamiać z urządzeniem środka transportu z mieszalnikiem (pojazdu samochodowego) w rozumieniu art. 3 pkt 42 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska, tylko dlatego, że spółka wskazała, iż pojazd wolno przemieszcza się. W ocenie Starosty jednoznacznie mieszalnik jest w tym przypadku instalacją, która jest de facto unieruchomiona poprzez zamontowanie jej do podłogi naczepy. Stacjonarność urządzenia wiąże się z tym, iż przetwarzanie odpadów odbywa się nie w jego ruchu, tylko w określonym miejscu, nawet jeżeli konstrukcja urządzenia pozwala na jego przemieszczenie w inne miejsce. Ulokowanie urządzenia na terenie działki, do której posiadacz odpadów ma tytuł prawny, powoduje, że będzie miała miejsce emisja do środowiska (np. hałas) w wyniku działalności wnioskodawcy prowadzącego przetwarzanie odpadów. Mimo mobilności naczepy samochodowej, na której zamontowane jest urządzenie techniczne, o stacjonarności należy mówić w znaczeniu stacjonarności w ramach danego zakładu i w okresie jego funkcjonowania, a nie w znaczeniu trwałego połączenia z gruntem.
Zdaniem Starosty spełnione są przesłanki do kwalifikowania urządzenia objętego wnioskiem - mieszalnika, jako instalacji w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, a planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Przetwarzanie odpadów w mieszalniku nie jest odzyskiem poza instalacjami i urządzeniami, o którym mowa w art. 30 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1587, ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11.05.2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. poz. 796). Zatem w sytuacji, gdy mieszalnik zostanie umieszczony na terenie zakładu lub obiektu, gdzie ma być on eksploatowany oraz z uwagi na rodzaje przetwarzanych odpadów (tj. odpady niebezpieczne) oraz już samo to, że instalacja, przedstawiona we wniosku ma zdolność przyjmowania odpadów 150 000,00 Mg rocznie, 500,00 Mg na dobę, powinien być traktowany jako stacjonarne urządzenie techniczne, a tym samym jako instalacja związana z odzyskiem odpadów, którą należy zaliczyć ją do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o której mowa § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), tj. instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych oraz § 2 ust. 1 pkt 47 tegoż rozporządzenia, tj. instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 0001, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389 ze zm.).
Starosta uznał, że uzasadniało to przekazanie w całości wniosku z 10 czerwca 2024 r. spółki o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów organowi właściwemu, tj. Marszałkowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oraz decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie.
Wobec powyższego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach marszałek województwa jest organem właściwym: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25000 Mg; c) dla instalacji komunalnych; d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg.
W pozostałych przypadkach organem właściwym do udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów jest starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach), przy czym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach).
W niniejszej sprawie nie jest możliwe rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a to z tego względu, że organy biorące udział w sporze nie ustaliły jednoznacznego stanu faktycznego sprawy. Z akt sprawy wynika, że składający wniosek domaga się wydania zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami.
Starosta podtrzymał w odpowiedzi na wniosek swoje stanowisko, że nie zgadza się z twierdzeniem strony, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest instalacją. Zdaniem Marszałka wobec podtrzymywania przez spółkę stanowiska, że złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacją, właściwy w sprawie jest Starosta.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym sprawę podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OW 69/16. Organy będące w sporze zajęły odmienne stanowiska co do sposobu w jaki strona zamierza przeprowadzać odzysk odpadów. W tej sytuacji decydujące znaczenie winno mieć podanie strony. Skoro strona wyraźnie domaga się wydania zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami, to właściwy organ dla tego rodzaju postępowania winien ten wniosek rozpoznać. I dopiero poczynione w postępowaniu administracyjnym ustalenia co do tego czy zamierzenie strony w postaci odzysku odpadów odbywać się będzie poza instalacjami czy też nie, będzie mogło zostać poddane ocenie sądu administracyjnego na skutek ewentualnej skargi na wydaną w tym przedmiocie decyzję. Na etapie sporu o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny nie może przesądzać powyższej kwestii.
Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.