III OW 25/25

III OW 25/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Sentencja
Dnia 24 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wniosku o wydanie decyzji nakładającej obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego w związku z ponadnpormatywną emisją hałasu postanawia: wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 27 marca 2025 r. Starosta [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa [...] poprzez wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku P. S., w sprawie dotyczącej wydania dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Krakowie decyzji nakładającej obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego w związku z ponadnormatywną emisją hałasu z drogi krajowej nr [...]v(orientacyjny kilometraż [...]) w miejscowości [...], gmina [...], negatywnie oddziałującą na teren nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości [...] [...], usytuowanej na działce ewid. nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...].
W uzasadnieniu wniosku Starosta [...] wskazał, że odcinek drogi krajowej nr [...] (orientacyjny kilometraż [...]), usytuowany w sąsiedztwie nieruchomości zlokalizowanej miejscowości [...] [...], jest drogą klasy głównej ruchu przyspieszonego (GP), posiadającą cztery pasy ruchu. Przedmiotowy odcinek drogi krajowej nr [...] jest fragmentem dłuższego odcinka posiadającego tę samą klasę oraz cztery pasy ruchu (od węzła [...] w [...], kilometraż [...] do początku drogi ekspresowej [...] w [...], kilometraż [...] fragment ten liczy 24,6 km.).
Następnie Starosta [...] wskazał, że zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm., dalej: "u.i.o.ś." lub "ustawa środowiskowa"), a także §2 ust. 1 pkt 32 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm., dalej: "rozporządzenie") drogi inne niż autostrady i drogi ekspresowe, nie mniej niż o czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku, zostały zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Starosta [...] stwierdził, że odcinek drogi krajowej nr [...] jest fragmentem przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Następnie wskazał, że na podstawie art. 362 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 200lr. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm., dalej: "p.o.ś."): jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek:
1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;
2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego
Starosta [...] wyjaśnił, że kompetencje organów ochrony środowiska, właściwych do wydania decyzji nakładających obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego, zostały określone w art. 378 p.o.ś.
Zdaniem Starosty [...] art. 378 ust. 1 p.o.ś. nie jest normą o charakterze zamkniętym i znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy odmienna regulacja nie będzie wynikać z art. 378 ust. 2-3 tej ustawy.
Starosta [...] podkreślił, że w sprawach dotyczących przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko od początku uchwalenia ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, kompetencja do działania nie należała do starosty, lecz najpierw do wojewody, a od 1 stycznia 2008 r. do marszałka.
W związku z powyższym, Starosta [...] stwierdził, że organem właściwym do wydania decyzji nakładającej obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego w związku z ponadnormatywną emisją hałasu w niniejszej sprawie jest Marszałek Województwa [...].
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa [...] wniósł o wskazanie Starosty [...]ego jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu Marszałek Województwa [...] stwierdził, że organem właściwym do wydania każdej decyzji na podstawie art. 362 ust. 1-3 p.o.ś. jest starosta, bowiem wprost do treści tego przepisu odsyła art. 378 ust. 1 p.o.ś. Zdaniem Marszałka Województwa [...] przepis art. 378 ust. 1 p.o.ś. jest normą zamkniętą, a więc określa rodzaje spraw, do załatwienia których właściwy jest starosta, jednocześnie nie zastrzegając wyjątków, które mogłyby wynikać z pozostałych norm tego przepisu.
Marszałek Województwa [...] stwierdził, że prawidłowa wykładnia art. 378 ust. 1 p.o.ś. prowadzić powinna do wniosku, że starosta będzie zawsze organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 362 ust.1-3 p.o.ś. (podobnie jak innych decyzji wymienionych w art. 378 ust. 1 p.o.ś.), niezależnie od charakteru przedsięwzięcia oraz tego czy jest to przedsięwzięcie mogące zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko. W ocenie Marszałka Województwa [...] przepis art. 378 ust. 2a p.o.ś., nie stanowi lex specialis względem przepisu art. 378 ust. 1 p.o.ś. marszałek województwa będzie więc organem właściwym w sprawach dotyczących przedsięwzięć mogących zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko, ale tylko w tych sprawach, które nie zostały zastrzeżone dla właściwości starosty zgodnie z art. 378 ust. 1 p.o.ś.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie wystąpił negatywny spór o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa [...]. Oba organy twierdzą bowiem, iż nie są właściwe do rozpoznania wniosku w sprawie dotyczącej wydania decyzji nakładającej obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego w związku z ponadnormatywną emisją hałasu.
Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a.
W kwestiach formalnych należy wskazać, że oba ww. organy w sprawie, o jakiej mowa w art. 362 ust. 1 p.o.ś, nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, ponieważ na zasadach ogólnych organem odwoławczym dla Starosty [...]ego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych), zaś dla Marszałka Województwa [...] – minister właściwy do spraw środowiska (art. 377a p.o.ś.).
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniosku należy wskazać, że ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., który przewiduje, że starosta jest organem ochrony środowiska w sprawach określonych w tej ustawie i enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Katalog ten jest obszerny. Zgodnie z nim starosta jest właściwy m.in. w sprawach nakładania na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego (art. 362 ust. 1 p.o.ś.). Jednocześnie z art. 378 ust. 2, 2a i 3 p.o.ś. wynika odpowiednio, w jakich przypadkach organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, marszałek województwa oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Analiza systematyki i treści art. 378 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że art. 378 ust. 1 p.o.ś. nie jest normą o charakterze zamkniętym. Norma ta stanowi zasadę (dotyczącą właściwości starosty), a normy wynikające z dalszych jednostek redakcyjnych art. 378 p.o.ś. stanowią wyjątki (lex specialis) od tej zasady. Oznacza to, że norma z art. 378 ust. 1 p.o.ś. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy odmienna regulacja nie będzie wynikać z art. 378 ust. 2-3 p.o.ś. W konsekwencji, regionalny dyrektor ochrony środowiska właściwy jest w sprawach przedsięwzięć, które realizowane będą na terenach zamkniętych (art. 378 ust. 2 p.o.ś.), niezależnie od tego, jakiego rodzaju decyzja w tym postępowaniu ma zostać wydana, pod tym tylko warunkiem, że jest to jedna z decyzji wymienionych w art. 378 ust. 1 p.o.ś. Jeżeli zatem np. pozwolenie zintegrowane, pozwolenie na wprowadzenie ścieków i wód do ziemi lub decyzja w sprawie ograniczenia oddziaływania na środowisko ma zostać wydana dla przedsięwzięcia realizowanego na terenie zamkniętym, to nie ulega wątpliwości, że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, a nie starosta. Podobny wyjątek dotyczy także przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej, co wynika z art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś. Jeżeli zatem przedmiotem decyzji ma być jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 378 ust. 1 p.o.ś., ale w odniesieniu do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to w takim przypadku organem właściwym będzie marszałek województwa, a nie starosta.
Tego rodzaju relację (reguła – wyjątek) między normą z art. 378 ust. 1 p.o.ś., a normami wynikającymi z dalszych jednostek redakcyjnych tego przepisu potwierdza art. 378 ust. 2a pkt 3 p.o.ś., z którego wynika, że marszałek województwa jest właściwy do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów i pozwolenia zintegrowanego dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i dla instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że pomimo ogólnej reguły przyznającej staroście kompetencję do wydawania pozwolenia na wytwarzanie odpadów i pozwolenia zintegrowanego, w przypadku określonych przedsięwzięć właściwy będzie marszałek województwa. Kolejny tego rodzaj wyjątek wynika z art. 378 ust. 3 pkt 1-3. W przypadku zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami, przepisy te przyznają kompetencje do wydania decyzji na podstawie art. 150 ust. 1 i art. 154 ust. 1 p.o.ś., przyjmowania wyników pomiarów, o których mowa w art. 149 i 150, a także przyjmowania zgłoszeń, o których mowa w art. 152 ust. 1 (a więc sprawy, które co do zasady załatwia starosta, zgodnie z art. 378 ust. 1) właściwemu miejscowo wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta.
W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 362 ust. 1 p.o.ś. jest marszałek województwa, a konkretnie Marszałek Województwa [...]. Wynika to z art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś., który przyznaje marszałkowi województwa kompetencję do wydania decyzji dla przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałującego na środowisko. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju przedsięwzięciem jest odcinek drogi krajowej nr 7, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 32 rozporządzenia, który wskazuje, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi inne niż wymienione w pkt 31 tj. autostrady i drogi ekspresowe, nie mniej niż o czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku oraz zmianę przebiegu lub rozbudowę istniejącej drogi o dwóch pasach ruchu co najmniej do czterech pasów ruchu na długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku.
Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa [...] jako właściwego do wydania decyzji wydania dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Krakowie decyzji nakładającej obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego w związku z ponadnormatywną emisją hałasu z drogi krajowej nr [...](orientacyjny kilometraż [...]) w miejscowości [...], gmina [...], negatywnie oddziałującą na teren nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości [...] [...], usytuowanej na działce ewid. nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...].
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.