III OW 24/25

III OW 24/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Maciej Kobak
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 10 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 20 marca 2025 r. Starosta [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa [...] poprzez wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku spółki [...] Spółka Akcyjna, z siedzibą przy ul. [...], [...], [...] (dalej: "Spółka"), o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w trybie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm., dalej: "u.o."), w ramach budowy drogi ekspresowej [...] [...] od Węzła [...] do Węzła [...].
W uzasadnieniu Starosta [...] wskazał, że Spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach budowy drogi ekspresowej [...] [...] od Węzła [...] do Węzła [...].
Z treści złożonego wniosku wynikało, że celem opracowania jest przedstawienie warunków prowadzenia procesu przetwarzania odpadów o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemi, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, powstających podczas budowy drogi ekspresowej [...] [...] od węzła [...] do węzła [...].
Ponadto Spółka wskazała, że będzie prowadzić proces przetwarzania odpadów poza instalacjami metodą R12 - wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji Rl-Rl 1. Jako miejsce przetwarzania odpadów w ramach opisanych powyżej metod wskazano teren placu budowy drogi ekspresowej [...] [...] od Węzła [...] do Węzła [...] tj. województwo kujawsko-pomorskie, powiat [...] (gmina [...]) oraz powiat toruński (gmina Odcinek [...]).
Spółka wskazała również, że 6 maja 2022 r. zawarła umowę nr [...] na realizację zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Projekt i budowa drogi ekspresowej [...] [...], [...] od węzła [...] do węzła [...]". Spółka będzie posiadała tytuł prawny do dysponowania gruntem, na którym prowadzone będzie przetwarzanie odpadów, na podstawie powyższej umowy oraz protokołu przekazania placu budowy, który zostanie spisany po uzyskaniu decyzji ZRID. W związku z powyższym, Spółka na czas realizacji ww. inwestycji posiadałaby prawo do dysponowania terenem, na którym prowadzone będą procesy odzysku odpadów.
Pismem z 5 kwietnia 2024 r. znak: OŚ-VII.6233.3.2024 Starosta [...] przekazał Marszałkowi Województwa [...] wniosek Spółki stwierdzając, że wprawdzie opisany we wniosku proces odzysku odpadów stanowił odzysk odpadów poza instalacjami i urządzeniami, który został opisany w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796), jednakże wszystkie postanowienia zawarte we wniosku wskazywały, że realizowany proces odzysku odpadów miał być ściśle związany z inwestycją drogową dotyczącą budowy drogi ekspresowej [...]. Odpady przewidziane do odzysku miały pochodzić z realizacji tej drogi (jako odpady wytworzone). Ponadto miejscem prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów w procesie odzysku miał być teren placu budowy drogi ekspresowej [...] [...] od węzła [...] do węzła [...].
Zdaniem Starosty [...]ego, opisany proces odzysku nie może być traktowany w oderwaniu od przedsięwzięcia jakim jest "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...]", dla której to inwestycji została wydana decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z 24 lutego 2020 r., znak: WOO.4200.1.2016.ADS.44, ustalająca środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia.
Starosta [...] wskazał, że według aktualnych przepisów - tj. zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) przedsięwzięcia stanowiące "autostrady i drogi ekspresowe" kwalifikują się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 31 ww. rozporządzenia.
Natomiast zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o., organem właściwym do wydawania w drodze decyzji zezwoleń na przetwarzanie odpadów jest Marszałek Województwa, w odniesieniu do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm., dalej: "ustawa środowiskowa").
W związku z powyższym, Starosta [...] stwierdził, że organem właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w niniejszej sprawie jest Marszałek Województwa [...].
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa [...] wniósł o jego oddalenie, ewentualnie o wskazanie Starosty [...]ego jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu Marszałek Województwa [...] wskazał, że nie występuje powiązanie technologiczne pomiędzy budową drogi, a procesem przetwarzania odpadów. Budowa drogi oraz przetwarzanie odpadów, które w zamierzeniu Spółki będzie ukierunkowane na zbywanie przedmiotowego odpadu o kodzie 17 05 04, są odrębnymi rodzajowo przedsięwzięciami. W świetle zatem przepisów wskazanego rozporządzenia, przetwarzanie ww. odpadów nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Starosta [...] w piśmie z 26 maja 2025 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie wystąpił negatywny spór o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa [...]. Oba organy twierdzą bowiem, iż nie są właściwe do rozpoznania wniosku Spółki w sprawie wydania decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów w związku z realizacją inwestycji drogowej - budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] od Węzła [...].
W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 41 ust. 1 u.o. ustanawia zasadę, że prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 41 ust. 2 u.o.). Ogólna zaś właściwość do wydania ww. decyzji wynika z art. 41 ust. 3 u.o. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta, przy czym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 u.o.). Przepis ten jednak nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania.
Wobec tego, organem właściwym do udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów co do zasady jest starosta, natomiast w ściśle określonych przypadkach organem właściwym jest marszałek województwa bądź regionalny dyrektor ochrony środowiska.
Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje między innymi przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z środowiskowej. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko prawodawca wymienił w § 2 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że przedsięwzięcie polegające na budowie drogi ekspresowej zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (por. § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r.).
Powiązanie technologiczne, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.i.o.ś. to związek, który powoduje, że przedsięwzięcia wspólnie tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że budowa drogi ekspresowej zaliczanej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zbieranie i przetwarzanie odpadów związane z budową tej drogi są przedsięwzięciami odrębnymi rodzajowo (budowa drogi i przetwarzanie odpadów) ale występuje między nimi związek pozwalający na stwierdzenie, że są one powiązane technologicznie. Nie ulega wątpliwości, że zarówno samo powstanie odpadów, jak i ich późniejsze wykorzystanie na potrzeby budowy lub przekazanie uprawnionym podmiotom zewnętrznym, jest integralnie związane z budową drogi ekspresowej. Oznacza to, że budowa drogi oraz odzysk odpadów są przedsięwzięciami powiązanymi technologicznie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2017 r. sygn. akt II OW 84/17, z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OW 160/19, z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OW 212/18, z 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OW 54/20). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OW 187/18 wskazał, że budowa drogi zaliczanej do przedsięwzięć mających zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zbieranie i przetwarzanie odpadów, które posłużą następnie do budowy tej drogi pozwala przyjąć, że pomiędzy tymi odrębnymi co do rodzaju przedsięwzięciami występuje wzajemny związek. Jedno przedsięwzięcie determinuje drugie poprzez zapewnienie materiałów służących do wzniesienia tego drugiego. To powiązanie prowadzi do wniosku, że przedsięwzięcia są ze sobą powiązane technologicznie. Aby zrealizować cel gospodarczy jakim jest budowa drogi należy zapewnić stosowne do tego materiały. Zorganizowanie przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, które jednocześnie zapewni dopływ surowca do budowy drogi należy uznać za organizacyjnie powiązane z budową drogi, a tym samym za przedsięwzięcie powiązane z nią technologicznie. Gdyby nie ta budowa Spółka nie podejmowałaby wysiłków organizacyjnych stworzenia zaplecza dostaw materiałów do jej budowy. Proces przetwarzania odpadów obliczony został wyłącznie na zapewnienie wykonawcy drogi bezpośredniego i nieprzerwanego dostępu do materiałów wykorzystywanych dla wybudowania tejże drogi. Wobec tego zasadne jest twierdzenie, że budowa drogi oraz odzysk odpadów z przeznaczeniem na budowę drogi świadczy o występującym pomiędzy tymi przedsięwzięciami powiązaniu technologicznym. Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.
Pierwotne zakwalifikowanie inwestycji drogowej w niniejszej sprawie do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko na etapie przed jej realizacją skutkuje tym, że powiązane z nią technologicznie przedsięwzięcie na etapie wystąpienia o decyzję udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów także należy kwalifikować jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. Przetworzone odpady mają być wykorzystane do zrealizowania struktury budowanej drogi ekspresowej, to zaś pozwala przyjąć, że – wbrew stanowisku zajmowanemu w sporze przez Marszałka Województwa [...] – zachodzi powiązanie technologiczne pomiędzy zamierzonym przez Spółkę procesem przetwarzania odpadów, a samą budową drogi [...].
W tej sytuacji organem właściwym jest marszałek województwa, zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o.
Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa [...] jako właściwego do wydania decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów na terenie inwestycji "Projekt i budowa drogi ekspresowej [...] [...], [...] od węzła [...] do węzła [...]".
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.